Perustelut
Asian tausta ja valmistelu
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) ja -asetus (895/1999) tulivat voimaan vuoden 2000 alussa. Sen jälkeen lakiin on tehty lukuisia muutoksia ja lisäyksiä. Viimeisimpiä alueidenkäyttöön liittyviä merkittäviä muutoksia ovat olleet maakuntakaavojen vahvistamisvelvollisuuden poistaminen ja poikkeamistoimivallan siirtäminen kokonaisuudessaan kuntiin keväällä 2016 sekä kaavoituksen sujuvoittamiseen liittyvät muutokset keväällä 2017. Monia maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisiä sisällöllisiä tavoitteita voidaan pitää edelleen ajanmukaisina.
Toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia maankäyttö- ja rakennuslain voimassa olon aikana ja myös näköpiirissä oleva kehitys haastaa uusiin toimiin. Tällaisia ilmiöitä ovat mm. ilmasto- ja energiakysymykset, luontokato, aluerakenteen erilaistuminen, kaupungistuminen, liikkumisen murros, digitalisaatio ja muutokset hallintorakenteissa.
Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus käynnistettiin keväällä 2018. Kokonaisuudistus kuitenkin keskeytettiin ja eduskunnan käsiteltäväksi annettiin vain rakentamista koskeva osio. Maankäyttö- ja rakennuslaissa olevat kaavoitusta ja muuta alueidenkäyttöä sekä maapolitiikkaa ja kaavojen toteuttamista koskevat säännökset jäivät maankäyttö- ja rakennuslakiin. Eduskunta hyväksyi uuden rakentamislain 1.3.2023. Rakentamislaki tuli voimaan 1.1.2025 ja maankäyttö- ja rakennuslain nimi muuttui samalla alueidenkäyttölaiksi. Maankäyttö- ja rakennuslain alueidenkäyttöä koskeviin säännöksiin ei tässä yhteydessä digitalisaatiota koskevia muutoksia lukuun ottamatta tehty sisällöllisiä muutoksia. Rakentamista koskevien lukujen ja säännösten kumoutumisen myötä alueidenkäyttölain rakenne ja selkeys heikkenivät huomattavasti.
Alueidenkäyttöä koskevat säännökset uudistetaan Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi. Alueidenkäyttölaki sisältää valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, kaavoitusjärjestelmää sekä merialuesuunnittelua koskevat säädökset. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä ehdotetaan säilytettäväksi pääpiirteittäin ennallaan. Keskeisimmät muutokset kohdistuvat maakuntakaavan ohjaisvaikutukseen, kaavojen sisältövaatimusten ajantasaistamiseen, tuuli- ja aurinkovoimarakentamiseen, vähittäiskaupan suuryksiköihin, maanomistajan aloiteoikeuteen ja kumppanuuskaavoituksen ja kaavoitusprosessin sujuvoittamiseen ja muutoksenhakuun.
Alueidenkäyttölain valmistelua varten asetettiin työryhmä, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotus uudeksi alueidenkäyttölaiksi hallituksen esityksen muotoon (ympäristöministeriön päätös 1.11.2023). Työryhmän toimikausi oli 10.11.2023–30.9.2024. Uusi alueidenkäyttölaki muodostuu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, kaavoitusta ja merialuesuunnittelua koskevista säännöksistä (nykyisen alueidenkäyttölain lukujen 1–10 a ja 24–26 a alueidenkäytön suunnittelua koskevat pykälät). Kaavojen toteuttamista ja maapolitiikkaa koskevista säännöksistä on tarkoitus muodostaa toinen laki, jonka valmistelu tapahtuu tätä varten asetetussa erillisessä työryhmässä. Työryhmän toimikausi on 1.12.2023–31.8.2025.
Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen valmistelu käynnistettiin alun perin parlamentaarisesti jo keväällä 2018. Työ organisoitiin asettamalla työryhmä, parlamentaarinen seurantaryhmä ja laaja sidosryhmäfoorumi (ympäristöministeriön päätös 24.4.2018). Hallituksen esitysluonnos kaavoitus- ja rakentamislaiksi oli lausunnolla 27.9.–7.12.2021. Kymmenen viikon aikana ympäristöministeriölle annettiin lakiehdotuksesta 549 lausuntoa. Kaavoitus- ja rakentamislain valmistelu kuitenkin keskeytyi rakentamisen säännöksiä lukuun ottamatta. Alueidenkäyttöä koskeva lausuntopalaute on kuitenkin pyritty mahdollisuuksien mukaan ottamaan huomioon uutta alueidenkäyttölakia valmisteltaessa.
Ympäristöministeriö pyytää Tuusulan kunnan lausuntoa viimeistään 11.7.2025. Lausunto pyydetään ensisijaisesti antamaan vastaamalla lausuntopyyntöön lausuntopalvelu.fi:n kautta. Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi on luettavissa lausuntopalvelusta (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi).
TUUSULAN KUNNAN LAUSUNTO
Yleiset huomiot
Kuntien kannalta on kohtuutonta, että alueidenkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen luonnoksen lausuntoaika päättyy kuntien toimielinten kesätauon aikana, jonka vuoksi lausunnon valmisteluaika jää erittäin lyhyeksi.
Lähtökohtaisesti lain tavoitteet ja pääosin esitetyt muutokset vastaavat hyvin tulevaisuuden oletettuihin tarpeisiin ja ovat siten lähtökohtaisesti varsin kannatettavia, kuten valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin tehdyt täsmennykset koskien kansallista turvallisuutta, huoltovarmuutta, ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista sekä luonnon monimuotoisuutta.
Alueidenkäyttölakia tulee kuitenkin vielä työstää ennen sen hyväksymistä ja voimaantuloa. Hallituksen esityksessä tulisi ehdottomasti arvioida maankäyttö- ja rakennuslain jakamisen vaikutukset alueidenkäytön suunnittelun, kaavojen toteuttamisen ja rakentamisen ohjauksen sekä niitä koskevien kuntien tehtävien kokonaisuuteen. Hallituksen esityksestä tulisi käydä ilmi se, että alueidenkäytön suunnittelua, kaavojen toteuttamista ja rakentamisen ohjausta koskevista kuntien tehtävistä säädetään jatkossa vähintään neljässä, jopa viidessä eri laissa (voimassa olevat rakentamislaki ja laki rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä, käsillä oleva uusi alueidenkäyttölaki ja vielä työryhmän valmistelussa olevat yhdyskuntakehittämislaki ja yhdyskuntarakentamislaki). Lakiluonnoksessa tulee tunnistaa huolellisesti eri lakien ja niiden mukaisten menettelyjen väliset kytkennät. Eri lakien väliset viittaukset ovat välttämättömiä yhtenäisen kaavoitusta, kaavan toteuttamista ja rakentamista koskeneen lakikokonaisuuden hajautuessa useisiin lakeihin. Tämä koskee sekä itse säännöksiä että niiden perusteluja. Eri lakien valmistelun edetessä eritahtisesti on vaikea arvioida lakien muodostamaa kokonaisuutta sekä niiden yhteisvaikutuksia.
Tuusulan kunta näkee, että lakiluonnos lisää kunnan hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Vaikka lakiluonnoksessa esitetään joitakin kevennyksiä kaavajärjestelmään ja vuorovaikutusmenettelyihin, siinä valitettavasti asetetaan kuntien kaavoitukselle siinä määrin uusia tehtäviä, uusia sisällöllisiä vaatimuksia ja uusia hallinnollisia menettelyjä, että ne ylittävät ehdotetut kevennykset. Esimerkiksi maakuntakaavoituksen keventäminen siirtää seudullista selvitystarvetta kunnille. Myös varovaisuusperiaatteen tuominen lakiluonnokseen vaatimuksena selvittää ”todennäköisesti merkittävät vaikutukset” tulee lisäämään selvitystarpeita.
Lisäksi niiltä osin, kun lailla luodaan kunnille uusia velvollisuuksia, valtion tulisi osallistua niistä aiheutuviin kustannuksiin. Tällaisia kustannuksia voi syntyä esimerkiksi ehdotetuista metsätalouden harjoittamisen rajoittamista koskevista korvauksista (101 a § laki alueidenkäyttölain muuttamisesta, lain nimike muuttuu laiksi kaavojen toteuttamisesta) tai kunnan velvoitteesta laatia kaava valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi (104 §), etenkin valmistelun vaatimien selvitysten ja vaikutustenarvioinnin osalta.
Keskeinen tavoite kuntakaavoituksen sujuvoittamisesta ei tule ainakaan heti toteutumaan, sillä kestää jonkin aikaa ja vie merkittävästi resursseja ennen kuin uudet toimintamallit, lakien väliset kytkökset ja uusi oikeuskäytäntö muodostuvat.
Luku 1 Yleiset säännökset
Tuusula on ollut aktiivisesti mukana Helsingin seudun Maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL) -kehittämistyössä ja -sopimuksissa ja siten lakiin lisätty yhteistyövelvoite eräillä kaupunkiseuduilla (8 §), jossa kaupunkiseutuihin kuuluvien kuntien on tehtävä yhteistyötä alueidenkäytön, asumisen ja liikennejärjestelmän suunnittelun yhteensovittamista koskevissa seudullisissa asioissa, ei tuo merkittäviä muutoksia nykytilanteeseen.
Laki edellyttää kaavan laatijalta suunnittelutehtävään soveltuvaa korkeakoulututkintoa ja tehtävän vaativuuden edellyttämää riittävää kokemusta (11 §, kaavan laatijan pätevyys). Täten tulee harkita samantyyppistä säädöstä kuin MRA 107 §:ssä on. Pykälä kumoutuu uuden rakentamisasetuksen voimaantultua. Myöskään alueidenkäyttöasetusluonnoksessa ei siirtymäsäännöstä ole kirjattu. MRA 107 §: Sen estämättä, mitä 3 §:ssä säädetään kaavan laatijalta vaadittavasta tutkinnosta, kaavan laatijana kokemustaan vastaavissa kaavoitustehtävissä voi toimia myös henkilö, jolla ennen tämän asetuksen voimaantuloa kaavoitustehtävistä hankkimansa kokemuksen perusteella on katsottava olevan tehtävään tarvittavat edellytykset.
Luku 4 Maakuntakaava
Maakuntakaavan suojelumääräyksestä (metsänkäytön rajoittamisesta) ei saa tulla kunnalle korvausvelvoitetta (101 a § laki alueidenkäyttölain muuttamisesta, lain nimike muuttuu laiksi kaavojen toteuttamisesta). Kunta katsoo, että mahdollinen korvausvelvollisuus tulee kohdentua sille taholle, joka rajoittamisesta päättää.
Maakuntakaavan tehtävien rajautuminen koskemaan vain valtakunnallisia ja maakunnallisia asioita ei tule johtaa siihen, että seudullinen selvitystarve kohdentuu kunnille.
Luku 5 Yleiskaava
Kunta katsoo, että määräystä yleiskaavan oikeusvaikutuksista muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan (38 §) tulee tarkentaa etenkin koskien yleiskaavan vanhentumista (4 mom.). Määräyksessä sanotaan ”Asemakaavan voi laatia poiketen yleiskaavasta, mikäli yleiskaava on vanhentunut.”, mutta missään määräyksessä eikä asetuksessa avata miten vanhentuneisuus todetaan. Onko menettely kuten asemakaavan vanhentumisessa (Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi)?
Lisäksi kunta katsoo, että lain perusteluja tulee selkeyttää merkittävästi oikeusvaikutteisuuden osalta. 40 § perusteluissa sanotaan, että aina puhutaan oikeusvaikutteisesta yleiskaavasta, ellei erikseen sanota, ettei yleiskaava ole tai tarvitse olla oikeusvaikutteinen. Onko koko laki kirjoitettu siltä pohjalta, että sana yleiskaava tarkoittaa aina oikeusvaikutteista yleiskaavaa?
Yleiskaavan selvitystarve ei saa laajentua kohtuuttomasti (jos selvitysten laatiminen vähenee maakuntakaavoituksessa, ja joudutaan varmuuden vuoksi tekemään enemmän selvityksiä tutkittaessa ”todennäköisesti merkittävät vaikutukset”). Kunnan korvausvelvollisuus metsätalouden harjoittamiseen kohdistuvien rajoitusten vuoksi ei saa laajentua. Säännöksen perusteluista ei käy selkeästi ilmi, milloin korvausvelvollisuus voisi syntyä.
Luku 6 Asemakaava
Rakennuskielto voi kestää enintään kuusi vuotta aiemman kahdeksan vuoden sijasta (49 §). Maksimiaika, kuusi vuotta, koskee kaikkia kaavahankkeita myös kaavamuutosalueella. Kunta katsoo, että ajan lyhentämisellä on kahtalaisia vaikutuksia, se parantaa yksityisen maanomistajan etua, mutta kunta joutuu priorisoimaan rakennuskiellossa olevan alueen, vaikka se ei erityisesti olisi kunnan strategian mukainen asemakaavatyö.
Se, että asemakaavan sisältövaatimuksiin (50 §) on lisätty puistojen ja muiden lähivirkistykseen soveltuvien alueiden lisäksi ”viheralueet” on hyvä ja tarpeellinen lisäys. Kuten on myös vaatimus varautua lisääntyviin sään ääri-ilmiöihin ja tulviin. Tämä tulee toki lisäämään kaavojen valmisteluun tarvittavien selvitysten määrää ja edellyttämään suurempaa taloudellista ja ajankäytöllistä panosta ja todennäköisesti pidentämään laadinnan edellyttämää aikaa. Lakiluonnoksen vaikutusten arvioinnissa tulisi tunnistaa, että varautuminen lisääntyviin sään ääri-ilmiöihin ja tulviin voivat tarkoittaa kunnalle koituvien kustannusten kasvua lisääntyvien selvitysten lisäksi myös tulvariskien ja hulevesien hallinnan edellyttämien toimenpiteiden kautta. Tämä edellyttää tietoa siitä, miten hulevesien hallinnasta ja kaavan toteuttamisesta on tarkoitus säätää yhdyskuntakehittämis- ja/tai yhdyskuntarakentamislaissa.
Kuulutuksen poistuminen kaavan voimaantulossa (115 §, kaavan voimaantulo) on hyvä asia. Hyväksyntäpäätöksen lainvoimaisuus toisi kaavan heti voimaan.
Luku 7 Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevat erityiset säännökset
Se, että maakuntakaavoissa käsitellään vain maakunnallisesti merkittävää kauppaa (21 §), vaatii uusia tulkintoja siitä, miten maakunnallisen ja seudullisen kaupan raja määritellään jatkossa. Kuntasuunnitteluun tämä saattaa tuoda liikkumavaraa, joskin jatkossa kuntakaavoituksessa tulee arvioida seudulliset vaikutukset ja varata siihen riittävät resurssit. Tämä tekee myös seudullisen kokonaisuuden arvioinnin erittäin hankalaksi, sillä eri kuntien tekemien selvitysten yhteensovittaminen erilaisten lähtökohtien, aikajänteiden ja mitoitusperusteiden johdosta on erittäin haastavaa.
Luku 9 Aurinkovoimarakentamista koskevat erityiset säännökset
Se, että määräykset mahdollistavat yleiskaavan käytön aurinkovoimalan rakentamisluvan perusteena (70 §) on erittäin kannatettava muutos. Aurinkovoimasäännöksiä ja perusteluita niiden osalta tulee kuitenkin täsmentää. Perusteluissa ei riittävästi ja selkeästi avata käsitteen ”merkittävässä määräin” tulkintaa koskien kohtaa 2) aurinkovoimarakentamista ei osoiteta merkittävissä määrin metsämaalle.
Rakentamislain 46 §:ään (sijoittamisen edellytykset suunnittelutarvealueella) lisättäisiin säädös, että yli 10 hehtaarin aurinkovoimalan rakentamiseen tarvitaan aina aurinkovoimayleiskaava tai asemakaava.
Luku 11 Kaavoitusmenettely ja vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa
Varovaisuusperiaatteen tuominen lakiluonnokseen vaatimuksena selvittää ”todennäköisesti merkittävät vaikutukset” tulee lisäämään kaavaratkaisujen selvitystarpeita. Selvitystaakkaa ei tule kasvattaa kohtuuttomasti ja kunta esittääkin ”todennäköisesti”-sanan poistamista lakiluonnoksesta (78 § Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa).
Lisäksi 6 § (Kansallinen turvallisuus alueidenkäytössä) sekä 78 § (Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa) määräyksiä ja niiden perusteluja tulee tarkentaa. 78 § ei mainita kansallista turvallisuutta vaikka §6 perusteluissa edellytetään, että alueidenkäytön suunnittelussa on selvitettävä 78 §:n mukaisesti yhteistyössä asianomaisten viranomaisten kanssa laadittavan kaavan merkittävät vaikutukset kansalliseen turvallisuuteen. Herää kysymys, miten ja milloin 6 § otetaan huomioon kaavan vaikutusten arvioinnissa?
Kunta pitää hyvänä, että nykymuodossa olevasta kaavoituskatsauksesta luovutaan ja jatkossa kunnan on pidettävä yleisessä tietoverkossa tietoa kunnassa vireillä olevista kaavoista ja lähiaikoina vireille tulevista kaavoista, ellei kyse ole vähäisestä asemakaavamuutoksesta (79 § Tieto vireillä olevista kaavoista).
Asemakaavaehdotuksen ja 40, 67, 70 ja 73 §:ssä tarkoitetun yleiskaavan nähtäville asettamisesta on lähetettävä kirjallinen ilmoitus kaavoitettavaan alueeseen kuuluvan maan omistajalle ja kunnan tiedossa olevalle maan haltijalle, joiden kotikunta ei kuulu kaavoitettavaan alueeseen. (84 § Kaavaehdotuksesta ilmoittaminen toisessa kunnassa asuville maanomistajille ja -haltijoille). Lain valmistelun yhteydessä tulee arvioida lain soveltamisen mahdollisuudet ja luotava kunnille edellytykset saada ulkopaikkakuntalaisten maaomistajien (myös perikuntien) osoitetiedot kohtuullisin resurssein. Tällä hetkellä osoitetiedon saanti on ollut haastavaa, eikä aina ole ollut mahdollista. Tilanne on parantunut Rakentamislain myötä, mutta se on edelleenkin työlästä.
Luku 12 Asemakaavan ja yleiskaavan laatimisaloite ja asemakaavan ja yleiskaavan laatiminen yhteistyössä maanomistajan kanssa
Kunta katsoo, että kunnan jäsenillä ja maanomistajilla on jo nyt mahdollisuus tehdä aloitteita kuntalain nojalla. Aloiteoikeudesta säätäminen alueidenkäyttölaissa on tarpeetonta.
Jos asemakaavoja ja suoraan rakentamislupaan oikeuttavia yleiskaavoja koskevasta aloiteoikeudesta kuitenkin säädetään, kategorinen vaatimus monijäsenisestä toimielimestä ja neljän kuukauden määräajasta on poistettava.
Kommentit luvusta 16 Pakkokeinot ja seuraamukset
Mikäli kunnan tulee laatia määräajassa, uhkasakon uhalla, yleiskaava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen vuoksi, tulee valtion osallistua kaavan laatimiskuluihin (104 §).
Kommentit luvusta 21 Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset
Siirtymäsäännösten perusteluja (126 §) tulee tarkentaa tilanteessa, jossa kaava on asetettu nähtäville ennen lausunnoilla olevan alueidenkäyttölain voimaan tuloa, mutta joka laitetaan uudelleen nähtäville sen tultua voimaan.
Kommentit rakentamislain muuttamisesta
Rakentamislain 46 §:ään (sijoittamisen edellytykset suunnittelutarvealueella) lisättäisiin säädös, että yli 10 hehtaarin aurinkovoimalan rakentamiseen tarvitaan aina aurinkovoimayleiskaava tai asemakaava. 10 hehtaarin raja ei ole yksiselitteinen. Kokoluokka on vaikutuksiltaan hyvin erilainen eri osissa Suomea. Perusteluja tulee selkeyttää vähintäänkin useiden hankkeiden yhteisvaikutusten ja laajentamisen osalta. Mikäli olevaa, alle 10 hehtaarin aurinkovoima-aluetta laajennetaan ja 10 hehtaaria ylittyy, tuleeko kaavoittamistarve, vaikka laajennus ei olisi merkittävä? Miten hallitaan palasissa, eri sijoittamisluvin muodostuvaa kokonaisuutta ja milloin kaavan laatimiskynnys ylittyy? Voiko kaavalla rakentunutta voimalaitosta laajentaa alle 10 hehtaaria sijoittamisluvalla?
Toimivalta
Kuntalain 39 §:n 1 momentin kohdan 3 mukaan kunnanhallituksen tulee valvoa kunnan etua ja, jollei hallintosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa. Kunnanhallituksen toimivalta on antaa hallintosäännön 5 luvun 25 §:n 1 momentin kohdan 6 mukaan muun kuin edellä mainitun lausunnon (lausunnon antaminen valituksista), jollei lausunnon antaminen kuuluu muun toimielimen tai viranhaltijan toimivaltaan.