Perustelut
Etelä-Suomen aluehallintovirasto (ESAVI) on 21.2.2020 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Järvenpään, Keravan, Tuusulan ja Nurmijärven kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselta lausuntoa Uudenmaan ELY-keskuksen aloitteesta Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan muuttamiseksi (dnro ESAVI/22998/2018). Uudenmaan ELY-keskus on Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan valvontaviranomainen.
ELY-keskuksen aloite luvan muuttamiseksi on tullut vireille 16.11.2018, ja sitä on täydennetty 8.3.2019. Finavia Oyj on antanut ELY-keskuksen aloitteen johdosta 27.6.2019 vastineen.
Keski-Uudenmaan ympäristökeskus on pyytänyt lisäaikaa lausunnon jättämiseen 19.5.2020 asti.
Lupatilanteesta
Etelä-Suomen aluehallintovirasto (ESAVI) on 4.8.2011 myöntänyt ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan Finavia Oyj:n Helsinki-Vantaan lentoaseman toiminnalle. Vaasan hallinto-oikeus (VaHO) 5.9.2013 ja korkein hallinto-oikeus (KHO) 21.1.2015 ovat antaneet päätöksensä ympäristöluvasta tehtyihin valituksiin.
Ympäristölupaa on lisäksi muutettu ja täydennetty seuraavilla ESAVIn päätöksillä:
ESAVI/30.11.2015, Dnro ESAVI/3665/2015
ESAVI/5.1.2016, Dnro ESAVI/7967/2015, VaHO/18.10.2016
ESAVI/7.6.2016, Dnro ESAVI/12120/2014, VaHO/28.6.2018
ESAVI/2.8.2017, Dnro ESAVI/1981/2016, VaHO/28.6.2018
ESAVI on päätöksessään 4.8.2011 määrännyt, että luvan saajan on tehtävä hakemus toimivaltaiselle ympäristölupaviranomaiselle lupamääräysten tarkistamiseksi 31.12.2017 mennessä. KHO on muuttanut määräaikaa siten, että hakemus on tehtävä 31.12.2018 mennessä.
Lupamääräysten tarkistamishakemusvelvoite raukesi ympäristönsuojelulakiin tehtyjen muutosten myötä. Ympäristönsuojelulaki (527/2014) tuli voimaan 1.9.2014 ja sen muutos (423/2015) 1.5.2015. Lain voimaantulosäännösten mukaan valvontaviranomaisen tulee säännöllisessä valvonnassaan arvioida ympäristönsuojelulain 89 §:n mukainen ympäristöluvan muuttamisen tarve.
ELY-keskuksen aloite luvan muuttamiseksi
Etelä-Suomen aluehallintovirasto (ESAVI) on päätöksessään 4.8.2011 katsonut, että hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi noin 7 vuoden kuluttua päätöksen antamisesta on tarpeen, jotta luvassa määrättyjen uusien velvoitteiden vaikutusta haittojen vähentämiseksi voidaan arvioida riittävän nopeasti. Lentotoiminnan kehittymiseen liittyvien ennusteiden epävarmuus edellyttää myös lupamääräysten tarkistamista riittävän nopeasti.
Uudenmaan ELY-keskus on viitannut ESAVIn edellä mainittuun näkemykseen ja katsonut, että lentoaseman ympäristöluvan lupamääräykset tulee kokonaisuudessaan saattaa ajan tasalle, niiden riittävyys on harkittava uudelleen ja tarkistettava ympäristönsuojelulain 89 § 2 mom. kohdan 1 perusteella. Ainakin lupamääräysten 2.1., 3.1., 4., 5., 5.1., 5.2., 6., 6A, 8., 8.1., 8.2., 9.1., 9.2., 10., 12., 12.1. - 12.4., 14., 21., 23., 24., 26., 27., 28., 30., 32., 33., 34., 34.1., 34.3., 34.4., 34.6., 35., 36., 38., 39. ja 39.1 ajantasaisuutta, riittävyyttä tai tarpeellisuutta olisi harkittava. Myös muut lupamääräykset olisi tarkistettava tarpeellisin osin.
Voimassa oleva ympäristölupa on velvoittanut Finavia Oyj:n seuraamaan lentoaseman toimintoja ja päästöjä liittyen mm. meluun sekä pinta- ja pohjavesiin siten, että toiminnasta on nyt käytettävissä lukuisia mittaus- ja seurantatietoja sekä laajoja selvityksiä. Ympäristöpäästöjen vähentämismahdollisuuksia voidaan näin ollen arvioida aikaisempaa luotettavammin.
Uudenmaan ELY-keskuksen näkemyksen mukaan uudessa ympäristölupaharkinnassa olisi tärkeää tunnistaa lentomelutilanteeseen vaikuttavat seikat, kuten esimerkiksi lentoonlähtö- ja laskeutumismenetelmät (lentoturvallisuus huomioiden), kiitoteiden käyttötavat (lentoturvallisuus huomioiden), taloudelliset ohjauskeinot (melumaksut) ja QC-järjestelmään sidottujen lähtö- ja tulovuorojen jakaminen. Lentomelua koskevien seikkojen tunnistamiseksi ja tavoitteiden asettamiseksi olisi tehtävä yhteistyötä laajasti eri osapuolien kesken. Yhteistyötahoja voisivat olla ESAVIn ja Finavia Oyj:n lisäksi Trafi, ANS-Finland Oy ja kentällä operoivien lentoyhtiöiden edustaja sekä Uudenmaan ELY-keskus. Lisäksi tavoitteiden määrittelyssä olisi kuultava myös VNA (401/2016) perusteella asetettua Helsinki-Vantaan lentoaseman melunhallinnan yhteistyöryhmää. Tällöin ympäristölupamääräyksissä annettavien raja- tai tavoitearvojen harkinnassa olisi mahdollista hyödyntää edellä mainitussa yhteistyössä saatuja tuloksia.
Pinta- ja pohjavesikuormituksen vähentämiseksi Helsinki-Vantaan lentoasemalla on tehty ympäristöluvan velvoittamia suunnitelmia ja selvityksiä, joiden tulokset olisivat käytettävissä uudessa ympäristölupaharkinnassa kuormituksen edelleen vähentämiseksi. Lisäksi Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään 5.9.2013 mm. määrännyt seuraavaan hakemukseen liitettäväksi suunnitelman kiitoteiden 1 ja 2 pinta- ja pohjavesikuormituksen vähentämisestä. Uudenmaan ELY-keskuksen näkemyksen mukaan seuraavassa ympäristölupaharkinnassa on otettava huomioon tämän suunnitelman tulokset samoin kuin pyrkimys kaikkien kiitoteiden 1, 2 ja 3 pinta- ja pohjavesikuormituksen jatkuvaan vähentämiseen. Yksityiskohtana mainittakoon, että kiitotie 3:n pinta- ja pohjavesikuormituksen vähentämiseksi tulisi kiinnittää huomiota pengerlouhosaltaiden toiminnan tehostamiseen, mitä varten olisi laadittava mm. toimenpidesuunnitelma.
Uudenmaan ELY-keskus kiinnittää huomiota myös siihen, että voimassa olevassa ympäristölupapäätöksessä on käytetty useita ”yöaikoja”, mm. klo 22 – klo 7 ja klo 23.00 – klo 06.00. Kansallisesti yöajalla tarkoitetaan klo 22 – klo 7, tätä käytetään mm. LDEN:n laskennassa. Uudenmaan ELY-keskuksen näkemyksen mukaan selvyyden ja yksiselitteisyyden vuoksi pitäisi ympäristöluvassa käyttää yhtä yöaikamääritelmää, klo 22 – klo 7, ja muut tästä poikkeavat yöajat olisi kulloinkin perusteltava.
Lisäksi Uudenmaan ELY-keskus tuo esille sen, että lentoaseman laskeutumismenetelmä koillisen suunnasta on muutettu vuonna 2013 siten, että lupamääräystä 4 on tarpeen muuttaa. Finavia Oyj on hakenut ko. lupamääräykseen muutosta 17.4.2019, ja asian käsittely on kesken Etelä-Suomen aluehallintovirastossa.
ELY-keskuksen täydennykset aloitteeseen
Etelä-Suomen aluehallintoviraston (ESAVI) 4.8.2011 myöntämä ympäristölupapäätös on aikanaan rakennettu selvitysten varaan siten, että ympäristöluvan lupamääräykset tarkistetaan noin 7 vuoden kuluttua päätöksen antamisesta. Toiminnan aiheuttamien haittojen vähentämiseksi määrättyjen velvoitteiden vaikutusta voitaisiin tällöin arvioida riittävän nopeasti. Päätöksessä on useita kertaluonteisia selvitysvelvoitteita. Tarkoituksena on ollut seuraavan lupahakemuksen käsittelyssä 7 vuoden kuluttua arvioida selvityksistä saadut tulokset ja tehdyt johtopäätelmät ja niiden perusteella harkita lupamääräykset päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi.
Vaasan hallinto-oikeus 5.9.2013 ja korkein hallinto-oikeus 21.1.2015 ovat myös katsoneet, että pilaantumisen selvittämiseksi on tehtävä lisäselvityksiä, jotka on liitettävä seuraavaan lupahakemukseen:
- Selvitys lentoliikenteen kehittymisestä alkuyön klo 22.00-00.30 ja varhaisaamun 05.30-07.00 tunteina tunneittain ja kiitoteittäin. Selvityksen tulee kattaa tilanne vuosilta 2007-2017 ja arvio ainakin tilanteesta vuosina 2020 ja 2025.
- Suunnitelma kiitoteiden 1 ja 2 pinta- ja pohjavesikuormituksen vähentämisestä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa päätöksessään 21.1.2015 kappaleessa 5.3.5.7 mm., että ”kyseessä olevassa ympäristöluvassa on annettu lukuisia selvitysten ja suunnitelmien laatimista koskevia velvoitteita. Kysymys on siten ympäristöluvasta, jossa asetetut lupamääräykset selvästi vaativat tarkistamista.”
Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista. Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset mm. päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä maaperän ja pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi.
Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristölupapäätöksestä puuttuvat ympäristöpäästöjen seuranta- ja tarkkailumääräykset esim. lentomelun haittavaikutusten vähentämisestä asukkaille haitallisimpina alkuyön ja varhaisaamun aikoina, purkuojien kunnon varmistamisesta, toiminnan hajuvaikutuksista, kiitoteiden 1 ja 2 pinta- ja pohjavesikuormituksen vähentämisestä sekä selvilläolomääräykset maaperän ja pohjaveden tilasta. Näitä on päätöksessä määrätty selvittämään, mutta määräyksiä, miten toimitaan selvitysten jälkeen, ei ole ympäristöluvassa.
Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että voimassa olevassa ympäristölupapäätöksessä määrätyt selvitykset sekä Vaasan hallinto-oikeuden antamat ja korkeimman hallinto-oikeuden vahvistamat määräykset lisäselvitysten laatimiseksi ovat tarpeelliset pilaantumisen selvittämiseksi ja lupamääräysten harkintaa varten.
Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että lentoaseman ympäristölupapäätöksessä on oltava määräykset lentoasematoiminnan ympäristöpäästöjen jatkuvasta seurannasta ja toiminnan jatkuvasta kehittämisestä. Tehtyjen lukuisten selvitysten perusteella ympäristön pilaantuminen poikkeaa olennaisesti vuonna 2011 arvioidusta (89 § 2 mom. kohta 1.). Ympäristölupapäätöstä vuonna 2011 annettaessa ei ole ollut käytettävissä päätöksessä määrättyjen selvitysten tuloksia eikä ympäristön pilaantumista ole näin ollen pystytty ottamaan riittävästi huomioon lupamääräyksissä mm. lentomelun, purkuojien, hajun, kiitoteiden pinta- ja pohjavesikuormituksen osalta eikä maaperän ja pohjaveden tilan osalta. Tehdyt selvitykset osoittavat, että nämä määräykset on tarpeellista antaa ympäristölupapäätöksessä.
ESAVI on päätöksessään 4.8.2011 lisäksi katsonut, että lentotoiminnan kehittymiseen liittyvien ennusteiden epävarmuus edellyttää lupamääräysten tarkistamista riittävän nopeasti. Lupaharkinta vuonna 2011 on perustunut lentomelun osalta lupahakemuksessa esitettyyn toiminnan laajuuteen ja arvioon toiminnan laajenemisesta vuoteen 2025 mennessä. Ympäristölupapäätöksen liitteessä 2 on esitetty ko. arvio lentomelualueen laajenemisesta: ”verhokäyrä/kehitystilanne 2025 yhdistelmä”.
Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että ympäristön pilaantuminen poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta myös lentomelualueen osalta (89 § 2 mom. kohta 1.), sillä vuodesta 2013 lähtien toteutunut 55 dB (LDEN) -lentomelualue on luvanmyöntämisvaiheessa arvioitua ”verhokäyrä/kehitystilanne 2025 yhdistelmän” melualuetta oleellisesti laajempi sekä lounaan että koillisen suunnissa ulottuen nykyisin molemmissa suunnissa luvanmyöntämisvaiheessa olemassa olleille tiheästi asutuille asuinalueille. Melualueen laajeneminen kiitoteiden jatkeiden suunnissa tarkoittaa myös melutilanteen pahenemista luvanmyöntämisvaiheen lentomelualueella olemassa olleilla asuinalueilla melutason voimistumisen vuoksi. (Vuonna 2012 ei laadittu toteutumakarttaa lentomelualueesta ja vuoden 2018 lentomelualueen toteutuma ei ole tällä hetkellä vielä käytettävissä. ”Verhokäyrä/kehitystilanne 2025 yhdistelmän” 55 dB (LDEN) lentomelualue sekä edellä mainittujen vuosien toteutuneet 55 dB (LDEN) -lentomelualueet on laskettu käyttäen samaa laskentamenetelmää ja ovat keskenään vertailukelpoiset.)
Lupamääräyksessä 15. määrätään lentoaseman paloharjoitusalueen maaperän pilaantuneisuus tutkittavaksi ja maaperän puhdistustarve arvioitavaksi paloharjoitustoiminnan lopettamisen yhteydessä. EU-lainsäädännön vaatimusten mukaisesti paloharjoitusalueen maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve toimenpiteineen tulee kuitenkin mahdollisesti tehtäväksi jo ennen paloharjoitustoiminnan lopettamista alueella. Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että määräys on päivitettävä vastaamaan nykyistä lainsäädäntöä (89 § 2 mom. kohta 5).
Aloitteeseen on liitetty lisäksi 20 sivua käsittävät yksityiskohtaisemmat tiedot ja perustelut ympäristöluvan ja lupamääräysten päivitystarpeesta lupamääräyskohtaisesti. Liite sisältää mm. perustelut alkuperäisessä aloitteessa lueteltujen lupamääräysten (2.1., 3.1., 4., 5., 5.1., 5.2., 6., 6A, 8., 8.1., 8.2., 9.1., 9.2., 10., 12., 12.1. - 12.4., 14., 21., 23., 24., 26., 27., 28., 30., 32., 33., 34., 34.1., 34.3., 34.4., 34.6., 35., 36., 38., 39. ja 39.1) muutostarpeelle sekä niiden lisäksi muutostarpeet lupamääräyksille 7.1, 15, 25, 31, 31.1 ja 40.
Uudenmaan ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lentomelualueen osalta vuosittaista lentokonemelutilannetta olisi verrattava sellaiseen melutilanteeseen, joka aiheutuisi tilanteessa, jossa lentoreittejä ja kiitoteitä valittaessa ei tarvitsisi ottaa huomioon asutusta tai suojelualueita tai mitään melua vähentäviä lentomenetelmiä yms. eli toteutunutta lentokonemelutilannetta olisi vuosittain verrattava sellaiseen tilanteeseen, joka olisi taloudellisesti lentoliikenteelle ja lentoasemalle kannattavin.
Raportoinnin osalta ELY-keskus katsoo, että päätöksessä olisi korostettava toiminnan tarkkailusta saatujen mittaustulosten, seurantatietojen, yhteydenottojen yms. asianmukaista raportointia. Raportoinnissa on kiinnitettävä huomiota tulosten analysointiin ja tulkintaan sekä tulosten luotettavuuden ja edustavuuden arviointiin. Tuloksia on tarkasteltava ja ne on kirjallisesti arvioitava. Tuloksista ja seurantatiedoista tehdyt perustellut johtopäätökset on raportoitava valvontaviranomaisille sekä esitettävä, mihin toimenpiteisiin tulokset ja tiedot antavat aihetta.
ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ympäristöluvan määräyksissä ei saisi viitata vain hakemuksessa esitettyyn, vaan kaikki velvoitteet pitää olla kirjoitettuna auki joko määräykseen, niiden perusteluihin tai päätöksen liitteeseen, sillä palaaminen hakemusasiakirjoihin ja niihin mahdollisesti tehtyihin täydennyksiin on valvontaviranomaiselle hankalaa eikä esim. haitankärsijät välttämättä pysty niitä tarvitessaan saamaan vaivatta selville (esim. määräykset 7., 13. ja 30.)
Finavian vastine aloitteen johdosta
Finavia vaatii ensisijaisesti Uudenmaan ELY-keskuksen YSL 89 §:n mukaisen ympäristöluvan muuttamista koskevan aloitteen hylkäämistä perusteettomana. Toissijaisesti, mikäli Etelä-Suomen aluehallintovirasto katsoisi aloitteen johdosta tekemässään päätöksessä, että YSL 89 §:n 2 momentin edellytykset täyttyvät ja ympäristöluvan tarkistaminen on täten tarpeen, Finavia hakee määräaikaa vuoden 2021 loppuun asti laatia toiminnanharjoittajan ympäristölupahakemus lupamääräysten tarkistamisesta. Ympäristöluvan tarkistamisen tueksi Finavia laatii hakemukseen tarvittavat selvitykset ja suunnitelmat.
Finavia on esittänyt kahdeksan sivuisessa vastineessa vaatimuksensa perusteeksi mm. seuraavia asioita:
Lupaviranomaisen tulee arvioida luvan muuttamisen tarve erillisellä päätöksellä. Vireilletulo ei sen sijaan tarkoita automaattisesti luvan sisältöharkintaan ryhtymistä. Mikäli viranomainen katsoo muutostarvetta koskevassa päätöksessään jonkin ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin kohdista täyttyvän, se voi velvoittaa toiminnanharjoittajan tekemään asiassa ympäristöluvan muutoshakemuksen.
Ympäristöluvan muuttaminen muun kuin toiminnanharjoittajan tai lupaviranomaisen toimesta vastaa Finavian näkemyksen mukaan ympäristönsuojelulain 186 §:ssä säädettyä vireillepano-oikeutta, jossa on säädetty asianosaiselle, kuten mahdolliselle haitan kärsijälle, eräille viranomaisille, kuten kunnille ja valvontaviranomaisille, sekä eräille aatteellisille järjestöille erityinen vireillepano-oikeus. Ympäristöministeriön ohjeistuksen mukaan vireillepano-oikeuden perusteella vireille tulleessa asiassa on tehtävä valituskelpoinen päätös. Jos valvontaviranomainen katsoo, ettei vireillepano anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, tulee tästäkin tehdä perusteltu valituskelpoinen päätös, jos asian on saattanut vireille siihen oikeutettu taho.
Finavia toteaa Etelä-Suomen aluehallintoviraston tulkitsevan YSL 89 §:ä virheellisesti. Finavia vaatii, että ennen laajojen selvitysten vaatimista tai asian kuuluttamista asiassa tehdään vireillepanon johdosta päätös ympäristöluvan muuttamisen tarpeesta. Lupaviranomaisen tulee ennen lupaharkintaan ryhtymistä edellä kuvatulla tavalla arvioida, onko lupaa tarvetta muuttaa jonkin YSL 89 §:n 2 momentissa luetellun seikan vuoksi.
Uudenmaan ELY-keskus viittaa YSL 89 §:n 2 momentin 1 kohtaan luvan muuttamisen tarpeen perustana. Finavia toteaa, että toiminnan ympäristövaikutukset eivät ole muuttuneet aiemmasta, eikä toiminnan aiheuttama pilaantuminen tai sen vaara poikkea olennaisesti lupaharkinnan yhteydessä arvioidusta. Kyse ei ole myöskään mistään muusta 2 momentin mukaisesta muuttamisedellytyksestä, eli parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisestä, ulkopuolisten olosuhteiden tai lainsäädännön muuttumisesta, joiden johdosta ympäristölupaa tulisi nyt muuttaa. Täten ympäristöllistä eikä juridista perustetta luvan muuttamiselle YSL 89 §:n nojalla ei ole.
Toisin kuin YSL 89 § edellä esitetysti edellyttää, Uudenmaan ELY-keskuksen aloitteessa ja aluehallintoviraston selvityspyynnössä vaaditut selvitykset eivät ole luvan muuttamisen perusteen ja tarpeen arvioimiseksi tarpeellisia selvityksiä, vaan luvan sisältöharkinnan tueksi laadittavia laajoja selvityksiä, joita ei ole edes osin aiemmin laadittu. Asianmukaisen arvioinnin tekemiseksi lupaviranomaisen tulee varmistua siitä, että sillä on käytettävissään riittävät selvitykset luvan muuttamistarpeen arvioimiseksi. Nämä selvitykset eivät kuitenkaan voi olla uusia laajoja Helsinki-Vantaan lentoaseman toimintaa koskevia selvityksiä, joiden asianmukainen laatiminen vie vähintään kaksi vuotta, todennäköisesti pidemmänkin ajan. Asiassa on selvää, että nyt vaadittuja uusia selvityksiä esimerkiksi melua koskien ei voida laatia annetussa kahdessa kuukaudessa tehden menettelystä toiminnanharjoittajalle mahdottoman noudattaa.
Sovellettu menettely tekee myös aluehallintoviraston Finavian lakisääteisestä kuulemisesta ja vastineen antamismahdollisuudesta täysin nimellisen ja tosiallisesti turhan. Selvitysvaatimuksia asetettaessa on otettava huomioon toiminnan erityisluonne eikä asiaa selvitettäessä voida toimia nopeammin, kuin mitä asian laajuus ja siihen liittyvät lentotoiminnan luonteesta johtuvat erityispiirteet vaativat.
Mikäli aluehallintovirasto päätyy arvioinnissaan siihen, että Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristölupa tulee päivittää, Finavia tekee asiassa ympäristölupahakemuksen, jonka liitteeksi se laatii tarvittavat selvitykset. Koska kyseessä on ensimmäinen Helsinki-Vantaan toiminnan ympäristölupa ja nyt sen mahdollinen päivitys, Finavian näkemyksen mukaan lupa sisältää joitain ajan myötä tarpeettomaksi käyneitä määräyksiä ja mm. raportoinnista tarpeettoman yksityiskohtaisia määräyksiä, jotka toiminnanharjoittaja pystyy parhaiten ottamaan huomioon ympäristölupahakemuksessaan. Tällöinkin ympäristölupahakemuksen ja sen vaatimien asianmukaisten selvitysten aikataulu tulee olla kohtuullinen ja Finavia katsoo, että ympäristölupahakemus voidaan realistisesti tehdä vasta vuoden 2021 loppuun mennessä.
Aluehallintovirasto on pyytänyt Finavialta vastineen lisäksi omaa esitystä ja selvityksiä useasta Uudenmaan ELY-keskuksen listaamasta asiasta. Finavia on laatinut ympäristöluvassa vaaditut selvitykset, jotka on toimitettu aluehallintovirastolle vastineen liitteinä.