Perustelut
Lausuntopyyntö
Etelä-Suomen aluehallintovirasto (ESAVI) on 21.2.2020 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Järvenpään, Keravan, Tuusulan ja Nurmijärven kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselta lausuntoa Finavia Oyj:n hakemuksesta Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan muuttamiseksi (dnro ESAVI/13877/2019).
Keski-Uudenmaan ympäristökeskus on saanut lisäaikaa lausunnon jättämiseen 19.5.2020 asti.
Asian aiempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintovirasto (ESAVI) on 4.8.2011 myöntänyt ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan Finavia Oyj:n Helsinki-Vantaan lentoaseman toiminnalle. Vaasan hallinto-oikeus 5.9.2013 ja korkein hallinto-oikeus 21.1.2015 ovat antaneet päätöksensä ympäristöluvasta tehtyihin valituksiin.
Uudenmaan ELY-keskus on 16.11.2018 kehottanut Finavia Oy:tä hakemaan toiminnan muuttumisen johdosta YSL 29 §:n mukaisesti muutosta voimassaolevan ympäristöluvan lupamääräykseen 4.
Finavia on katsonut kehotuksen johdosta AVI:lle toimittamassaan selvityksessä, että Uudenmaan ELY-keskuksen kehotuksessa viitattu kiitoteiden 22L ja 22R välilähestymiskorkeuksien muutos ei ole YSL 29 §:n mukainen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävä tai muu toiminnan olennainen muutos, jonka perusteella ympäristöluvan lupamääräystä 4. tulisi muuttaa. Näin ollen Uudenmaan ELY-keskuksen kehotuksessa mainittua perustetta lupamääräyksen 4. muuttamiseen YSL 29 §:n nojalla ei ole. Toissijaisesti Finavia Oyj kuitenkin haki ympäristöluvan lupamääräyksen 4. selventämistä YSL 92 §:n nojalla.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto totesi 5.4.2019 antamassaan lausumassa, että lupamääräystä 4. ei voida selventää YSL 92 §:n mukaisella lausumalla, vaan se edellyttää luvan muuttamista. Asia tulee saattaa vireille YSL 89 §:n 1 momentin mukaisena muutoshakemuksena tai 29 §:n mukaisena toiminnan olennaisen muuttamisen muutoshakemuksena.
Uudenmaan ELY-keskus on 9.4.2019 kehottanut Finaviaa laittamaan asian 18.4.2019 mennessä vireille Etelä-Suomen aluehallintoviraston lausumassa esitetyn mukaisesti.
Finavian hakemus lupamääräyksen 4 muuttamiseksi
Finavian näkemyksen mukaan kyse ei ole muutoksesta, jolle olisi haettava muutoslupaa YSL 89 §:n 1 momentin mukaan eikä eteenkään YSL 29 §:n mukaan. Asian käsittely lupa-asiana viranomaisessa on aiheetonta ja vaatii tarpeettomasti julkisen vallan resurssien käyttämistä.
Valvontaviranomainen on 9.4.2019 kehottanut Finaviaa hakemaan luvan muutosta. Finavian käsityksen mukaan vaatimus muutoshakemuksesta liitty yhden kansalaisen asiassa tekemiin kanteluihin. Näin ollen Finavia hakee ympäristönsuojelulain 89 §: n 1 momentin perusteella Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan lupamääräyksen 4. sanamuotoa muutettavaksi vastaamaan nykyistä operatiivista käytäntöä.
Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan lupamääräys 4. sanamuoto haetaan muutettavaksi seuraavasti (poistettava osuus sulkeissa, lisättävä osuus kursiivilla):
”Laskeutuvien lentokoneiden aiheuttaman melun vähentämiseksi Finavia Oyj:n on järjestettävä ilmatilan hallinta lentoturvallisuuden ja kapasiteetin salliessa siten, että lentoyhtiöt voivat tehdä lähestymisen jatkuvan korkeuden vähentämisen menetelmällä (CDO). Määräys ei koske ( laskeutumisia kiitoteille 22L ja 04L kiitoteiden) riippumattoman rinnakkaiskäytön tilanteessa laskeutumisia alemman välilähestymiskorkeuden kiitoteille.
CDO-lähestymisten osuuden tavoitetaso vuosikeskiarvona on klo 22.00–07.00 välisenä aikana 80 % ja klo 07.00-22.00 välisenä aikana 70 % sekä kiitoteiden riippumattoman rinnakkaiskäytön aikana korkeamman välilähestymiskorkeuden kiitoteillä ( 22R ja 04R) 60 %. Tavoitteeseen tulee pyrkiä 31.12.2015 mennessä. Toteumasta ja sen kehitykseen vaikuttaneista toimenpiteistä ja tapahtumista tulee raportoida määräyksessä 39. tarkoitetun vuosiraportoinnin mukaisesti.”
Lupahakemuksessa esitetty selvitys ympäristöluvan muuttamisen tarpeesta
Finavia on marraskuussa 2013 toteuttanut melunhallinnan kehittämistoimenpidettä, jossa rinnakkaisten kiitoteiden 22L ja 22R välilähestymiskorkeuksia vaihdettiin. Toimenpiteen tarkoituksena on ollut vähentää rinnakkaisista kiitoteistä 22L ja 22R enemmän laskeutumisiin käytetylle kiitotielle 22L tehtävien lähestymisten aiheuttamaa melua sekä samalla parantaa jatkuvan liu’un lähestymisten (CDO) toteutumista ko. kiitotiellä sekä yleisesti. Tosiasiallinen operatiivinen käytäntö ei muutoksen jälkeen enää vastannut lupamääräyksessä 4. luvan myöntämisen aikana vallinnutta tilannetta.
Finavia on kyseenalaistanut valvontaviranomaisen näkemyksen siitä, onko lupamääräyksen yhden kirjaimen noudattaminen olennaista, jos ympäristönsuojelun tasoa kokonaisuutena on voitu parantaa. Finavia on myös katsonut, että kyseisessä lupamääräyksessä on määrätty vain toiminnallisesta tavoitteesta, jolla on välillisesti vaikutusta aiheutuvaan ympäristövaikutukseen, ei ehdottomasta vaatimuksesta. Lisäksi on otettava huomioon, että ympäristönsuojelulain toimivallan nojalla ei myöskään voida yksityiskohtaisesti määrätä ilmatilan järjestämisestä tai lentomenetelmistä.
Uudenmaan ELY-keskuksen näkemyksen mukaan, vaikka toteutettu muutos on vähentänyt lentomeluhaittaa kiitotien 1 (22L) vaikutusalueella, samalla lentomeluhaitta on lisääntynyt kiitotien 3 (22R) vaikutusalueella verrattuna lupamääräyksen 4. mukaiseen toimintaan. Uudenmaan ELY-keskus on sallinut tilapäisesti menettelyn, sillä kiitotien 1 vaikutusalueella olevien asukkaiden määrä on selvästi suurempi kuin kiitotien 3 vaikutusalueella. YSL 29 §:än viitaten Uudenmaan ELY-keskuksen mukaan Finavian tekemä muutos ei ole voimassa olevan ympäristöluvan mukainen, ja muutos on olennaisesti lisännyt lentomeluhaittaa kiitotien 3 vaikutusalueella.
Finavia toteaa, että Uudenmaan ELY-keskuksen viittaama rinnakkaisten kiitoteiden 22L ja 22R välilähestymiskorkeuksien muutos ei ole YSL 29 §:ssä tarkoitetun kaltainen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävä tai muu toiminnan olennainen muutos suhteessa ympäristöluvassa kuvattuun toimintaan ja sen vaikutuksiin. Finavian mukaan muutoksen seurauksena ympäristönsuojelun taso ja kokonaismelutilanne ovat toteutetun muutoksen myötä parantuneet. Hakemukseen on liitetty vuonna 2013 laadittu selvitys, jossa rinnakkaisten kiitoteiden 22L ja 22R välilähestymiskorkeuksiin toteutettu muutos ja sen taustatekijät on kuvattu. Toteutettu muutos on kokonaisuutena parantanut melutilannetta. Viiden vuoden (2013–2017) keskiarvona kiitotielle 22L on ollut 91 ja kiitotielle 22R 17 laskeutumista vuorokaudessa. Rinnakkaisten kiitoteiden toisistaan riippumaton käyttötilanne on nykyisin käytössä pari tuntia päivässä iltapäivisin.
Selvitys muutoksen ympäristövaikutuksista
Finavia on osana Helsinki-Vantaan melunhallinnan kehittämistä ja ilmatilan ympäristötehokkuuden parantamista selvittänyt vuoden 2013 aikana mahdollisuutta kehittää 22-suunnan lähestymismenetelmien melunhallintaa muuttamalla välilähestymiskorkeuksia. Kiitoteille 22L ja 22R on laadittu uudet lähestymismenetelmät siten, että kiitoteiden välilähestymiskorkeudet vaihdetaan keskenään ja niitä lisäksi nostetaan 100 jalalla. Jatkossa enemmän käytetyn kiitotien 22L lähestymismenetelmän välilähestymiskorkeus on 3100 jalkaa ja kiitotien 22R välilähestymiskorkeus 2100 jalkaa. Tämä on toteutettu marraskuusta 2013 alkaen.
Kiitotien 22L välilähestymiskorkeuden muuttaminen vaikuttaa siihen, että menetelmän mukaisesti kiitotietä 22L lähestyvät koneet ovat itäisen Keravan sekä Talman kohdilla nykyistä korkeammalla ja jatkuvan korkeuden vähennyksen tilassa. Tässä tilassa moottoreiden tehoasetus on pienempi johtaen pienempiin melutasoihin maanpinnalla. Vastaavasti rinnakkaisten lähestymisten aikana kiitotien 22R välilähestymiskorkeuden pienentäminen suurentaa melutasoja kiitotien 22R lähestymislinjalla. Kiitotielle 22R suuntautuu kuitenkin nykyisin paljon vähemmän liikennettä kuin kiitotielle 22L, joten välilähestymiskorkeuksien muutos kokonaisuutena parantaa lentokonemelutilannetta. Selvityksen mukaan menetelmämuutosten vaikutuksia hetkellisiin melutasoihin tai pitkän ajanjakson keskiäänitasoihin ei selvityksen tekovaiheessa ole ollut tarkoituksenmukaista arvioida, sillä muutoksen heijastumista eri lentoyhtiöiden lentojen toteutumiseen ei etukäteen voida riittävän tarkasti arvioida. Finavia ei hakemuksessa ole esittänyt tarkempaa seurantaan perustuvaa selvitystä muutosten tosiasiallisesta vaikutuksesta melutasoihin.
Ehdotus
Esittelijä
-
Katariina Serenius, ympäristövalvontapäällikkö, katariina.serenius@tuusula.fi
Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta päättää antaa hakemuksesta seuraavan lausunnon:
Ympäristölautakunta katsoo, että Finavia tekemän toiminnan muutoksen seurauksena Helsinki-Vantaan lentoaseman meluvaikutukset ovat vähentyneet kiitoradan 22 L vaikutusalueella, mutta vastaavasti suurentuneet kiitoradan 22 R vaikutusalueella. Melun vaikutusalueet eivät ole yhtenevät. Muutokset ovat olleet osalle haitankärsijöitä positiivisia, ja meluhaitta on toisaalla lisääntynyt. Kiitoteiden 22L ja 22R välilähestymiskorkeuksien muutoksessa on siten kyse toiminnan muutoksesta, jolla on ollut paikoin ympäristövaikutuksia lisäävä vaikutus. Ympäristövaikutusten määrää tulee ympäristölautakunnan näkemyksen mukaan arvioida haitankärsijöiden näkökulmasta eikä sillä, että kokonaisvaikutukset ovat pienemmät, ole lähtökohtaisesti merkitystä arvioitaessa tarvetta hakea muuttuvaan toimintaa ympäristölupaa YSL 29 §:n mukaisesti. Kokonaisvaikutukset saattavat vaikuttaa lupahakemuksen myöntämisedellytysten arviointiin, mutta haitankärsijöiden oikeusturvan kannalta on olennaista, että toiminnan muutoksen vaikutus selvitetään riittävästi ennen toiminnan muutosta ja heidän oikeusturvansa toteuttamiseksi asia saatetaan toimivaltaisen viranomaisen ratkaistavaksi. Ympäristölautakunta katsoo, että Finavian olisi tullut hakea lupaa toiminnan muutokseen YSL 29 §:n mukaisesti ennen operatiivisessa toiminnassa tehtyä muutosta.
Helsinki-Vantaan lentokentän vaikutukset niin Keski-Uudenmaan ympäristökeskuksen toimialueen kuntien maankäyttöön kuin asukkaiden terveyteen ja viihtyisyyteenkin ovat merkittävät. Melun ympäristövaikutuksia arvioitaessa ei siten riitä pelkkä melualueella asuvien ihmisten lukumäärän vertailu, vaan pitäisi selvittää myös lentomelun todellisia alueellisia vaikutuksia. Jatkuvan melutarkkailun perusteella toiminnanharjoittajalla olisi ollut tietoja, joiden perusteella se olisi pystynyt esittämään muutoksen tosiasiallisia vaikutuksia niin melun leviämiseen kuin melualueen laajuuteen. Vuonna 2013 tehtyjen muutosten seuraamiseen olisi ollut myös riittävästi aikaa.
Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristölupa on ratkaistu vuonna 2011 ja koko lupa on rakennettu sen varaan, että määräykset voidaan muuttaa seitsemän vuoden kuluttua, kun tietoa toiminnan vaikutuksista on saatu erilaisin selvityksin. Finavian Aasian liiketoiminta on kasvanut voimakkaasti luvan myöntämisen jälkeen. Tarve vähentää lisääntyvistä lennoista aiheutuvia meluhaittoja on ollut ilmeinen. Yleisesti ottaen hiljaisempien (CDO) laskeutumisten toteutumista lisäävät keinot ovat tässä olennaisia ja yleisen päästöjen vähentämisperiaatteen mukaisia. Epäselväksi jää kuitenkin onko valittu toimenpide tehokkain meluntorjunnan kannalta vai ainoastaan liiketaloudellisesti kannattavimman vaihtoehdon turvaava. Melua koskevat lupamääräykset ympäristöluvassa ovat kokonaisuus, johon lupamääräys 4 kuuluu. Yhtä lupamääräystä ei ole syytä muuttaa arvioimatta samalla, onko luvan meluntorjuntaa koskevat määräykset muilta osin edelleen riittävät turvaamaan luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen. Yhden lupamääräyksen korjaaminen ei ole riittävä keino nykyisen epäselvän tilanteen korjaamiseksi. Ympäristölautakunta katsoo, että ympäristölupa pitäisi avata kokonaisuudessaan. Ympäristöluvassa toiminta ja sen ympäristövaikutukset tulisi kuvata riittävän yksityiskohtaisesti, jotta toiminnan laajuuden ja ympäristövaikutusten muutokset voidaan ongelmitta valvonnassa arvioida.