Perustelut
Lausuntopyyntö
Helsingin hallinto-oikeus pyytää 22.1.2020 saapuneella lähetteellä Tuusulan kunnanhallitusta hankkimaan kunnanvaltuuston lausunnon hallinto-oikeuteen saapuneiden valitusten johdosta. Samalla kunnanhallitukselle varataan kunnan puhevallan käyttäjänä tilaisuus antaa selityksensä asiassa.
Valituksenalainen päätös
Tuusulan kunnanvaltuusto on kokouksessaan 7.12.2020 § 129 Tuusulan palveluverkkosuunnitelman päivittäminen päättänyt, että se hyväksyy päätöksen liitteenä olevan palveluverkkosuunnitelman päivityksen vuosille 2019-2026. Lisäksi Tuusulan kunnanvaltuusto päätti yhdistää Linjamäen koulun Kellokosken kouluun 1.8.2021 alkaen.
Valitukset Helsingin hallinto-oikeuteen
Tuusulan kunnanvaltuuston päätöksestä 7.12.2020 § 129 on tehty Helsingin hallinto-oikeuteen kaksi valitusta. Valituksissa vaaditaan valtuuston 7.12.2020 tekemän päätöksen kumoamista ja välitöntä toimeenpanokieltoa hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi. Valitukset ovat tämän päätöksen liitteenä.
Tuusulan kunnanhallituksen lausunto
Kunnanhallitus antaa asiassa lausunnon, sillä Tuusulan kunnan hallintosäännön 5 luvun 24 §:n 5. kohdan mukaan kunnanhallitus antaa lausunnon tai selityksen valtuuston päätöksestä tehdystä valituksesta, jos kunnanhallitus katsoo, ettei valtuuston päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla kumottava.
Tuusulan kunnanhallitus katsoo, että valitukset tulee hylätä. Vaaditulle toimeenpanokiellolle ei ole perusteita. Valtuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ole aihetta.
Hylkäysperusteena Tuusulan kunnanhallitus esittää seuraavat perusteet:
Kuntalain (2015/410) 135 §:n mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 58 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.
Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.
Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Tuusulan kunnanvaltuusto on kokouksessaan 7.12.2020 §129 Tuusulan palveluverkkosuunnitelman päivittäminen, päättänyt, että se hyväksyy palveluverkkosuunnitelman päivityksen vuosille 2019 - 2026. Tuusulan kunnanhallitus toteaa, että palveluverkon osalta on kysymys valmistelusta eli tältä osin päätöksestä ei ole muutoksenhakuoikeutta. Muutoksenhakuoikeutta ei ole tehtyyn ennakkovaikutusten arviointiin, joka on osa palveluverkkosuunnitelman laatimista. Linjamäen koulun yhdistäminen Kellokosken kouluun on sitä vastoin valituskelpoinen päätös.
Valmistelun riittävyys ja valtuutetuille annettujen tietojen virheellisyys
Kuntalain 93 §:n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.
Valtuuston toimivaltaan on kuulunut päättää Linjamäen koulun yhdistäminen Kellokosken kouluun. Valtuuston käsiteltäväksi tulevien asioiden valmistelu kuuluu kuntalain 93 §:n mukaisesti kunnanhallitukselle. Tuusulan kunnan hallintosäännön mukaan kasvatus- ja sivistyslautakunta vastaa mm. kunnan opetuspalvelujen järjestämisestä ja kehittämisestä. Asiaa on valmisteltu kunnanhallituksen lisäksi kasvatus- ja sivistyslautakunnassa, teknisessä lautakunnassa sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen lautakunnassa. Lautakunnat ovat omalta osaltaan ennen kunnanhallituksen suorittamaa valmistelua valmistelleet koulujen yhdistämistä koskevaa asiaa useita kertoja, kuten päätöksen historiatiedoista ilmenee.
Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien kasvatus- ja sivistyslautakunnan ja kunnanhallituksen valmistelun ja esityksen puuttumisen osalta esittämillä perusteilla.
Kuntalaissa ei ole säännöksiä siitä, miten kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valmistelun laajuus samoin kuin se, mitä selvityksiä kunnanhallitus harkitsee tarpeelliseksi liittää valtuustolle toimitettavaan aineistoon, riippuu asian laadusta ja sen merkittävyydestä kunnan kannalta. Kunnanhallituksella on siten harkintavaltaa suorittamansa valmistelun suhteen. Jotta kunnanhallituksen suorittama valmistelu voitaisiin katsoa lainvastaiseksi, tulisi valtuustolle annettujen tietojen olla olennaisesti puutteellisia tai tarkoituksellisesti harhaanjohtavia.
Asian valmistelussa on kiinnitetty huomiota Tuusulan kunnan alakoulujen oppilasmäärän ja koulukohtaisten oppilasmäärien tulevaan kehitykseen, koulujen opetusryhmäkokoihin, koulujen kustannusjakaumaan, Tuusulan perusopetuksen oppilaskohtaisiin kustannuksiin sekä koulujen yhdistämistä seuraaviin arvioituihin menosäästöihin. Valmistelussa on myös arvioitu koulujen yhdistämistä seuraavia muutoksia koulukuljetusten kustannuksissa. Liitteenä olevasta ennakkovaikutusten arviointimateriaalista löytyy dia Linjamäen koulun arvioiduista säästöistä sekä korjausvelasta.
Koulujen yhdistäminen on osa palveluverkkosuunnitelman toimenpiteitä, jotka muodostavat keskeisen osan kunnan investointiohjelmasta. Palveluverkkosuunnitelman päivityksen yhteydessä on myös laadittu kunnan kasvun ja talouden hallintaohjelma vuosille 2020 - 2029. Ohjelman keskeisen osan muodostavat palveluverkkosuunnitelman toteuttamiseen liittyvät keskeiset kunnan sivistys -toimialueen palveluverkkoinvestoinnit, arviot kunnan tarpeettomien kiinteistöjen luovutuksista saatavista korvauksista ja käyttötalouden säästöistä sekä arviot väistötilojen kustannussäästöistä.
Palveluverkkosuunnitelman päivityksessä on mm. päivitetty väestöennusteet, päivitetty ja tarkennettu kouluverkon toteutuksen aikatauluja, sisältöjä ja kustannuksia. Päätöksen valmistelussa on kattavasti huomioitu asiaan vaikuttavat tiedot ja keskeiset taloudelliset seikat.
Valittajan mukaan koulujen oppilaskohtaisten kustannusten esittämisessä oli jätetty pois pääomakustannukset. Tältä osin voidaan todeta, että kunnan palveluverkkosuunnitelmassa kohdassa 2.2.6 koulujen kustannustehokkuusluku ei sisällä pääomavuokria. Pienten koulujen ennakkovaikutusten arviointimateriaaleissa on tuotu esille Linjamäen koulun kiinteistön kuntotaso ja korjausvelka. Palveluverkkosuunnitelmassa esitetyt oppilaskohtaiset kustannukset sisältävät kiinteistön ylläpitokustannukset ja toiminnan kustannukset. Yksiköiltä perittävä sisäinen vuokra koostuu ylläpitovuokrasta ja pääomavuokrasta. Ylläpitovuokralla katetaan kiinteistökohtaiset hoito- ja ylläpitokustannukset. Pääomavuokra sisältää laskennalliset pääomakustannukset; korot ja korjausvastikkeen. Korjausvastikkeen lähtökohtana on kiinteistön tekninen kuluminen, ei kirjanpidollinen poisto. Oppilaskohtaiset kustannukset eivät sisällä laskennallista pääomavuokraa. Pääomavuokra on laskennallinen vuokra, jossa on mukana tasauseriä. Se ei ole relevantti tieto, kun tutkitaan yksittäisen kohteen kannattavuutta. Myös vertailu muiden kuntien tietoihin on mahdotonta, sillä kunnilla on omat käytänteensä pääomavuokrien laskemiseen. Laskelmien ei siten voida katsoa antavan ainakaan virheellistä kuvaa koulun yhdistämisestä saavutettavista säästöistä. Koulujen yhdistämisestä on odotettavissa säästöjä aikaisempaan verrattuna, vaikka laskelmissa esitetyt säästöt eivät kaikilta osin toteutuisikaan. Valittajien esittämillä perusteilla ei voida katsoa, että valtuuston päätös olisi perustunut sillä tavoin puutteellisiin tai virheellisiin tietoihin koulujen yhdistämisestä saavutettavista säästöistä tai muistakaan ratkaisuun vaikuttaneista seikoista, että päätös olisi kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.
Osana palveluverkkosuunnitelman tarkistamista vuonna 2020 on syksyllä 2020 toteutettu ennakkovaikutusten arviointi palveluverkkosuunnitelman vaikutuksista Linjamäen, Nahkelan ja Tuomalan kouluihin. Ennakkovaikutusten laajassa arvioinnissa on tuotettu tietoa päätöksenteon tueksi siitä, mitä vaikutuksia mahdollisilla palveluverkon muutoksilla on. Keskeisenä tehtävänä on ollut arvioida eri yksiköiden osalta sitä, mitä vaikutuksia on sillä,
- jos koulu yhdistyy läheisyyteen rakentuviin tai rakentuneisiin monitoimikampuksiin
- jos koulu säilyy omana itsenäisenä yksikkönään
- jos koulu yhdistyy toisen yksikön kanssa.
Ennakkovaikutusten arvioinnissa on käsitelty seuraavat näkökulmat:
- Kuntalaisvaikutukset, eli ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia mm. hyvinvoinnin ja terveyden näkökulmasta
- Ympäristövaikutukset, eli ihmisten elinoloihin, terveyteen ja viihtyvyyteen liittyviä vaikutuksia
- Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset, eli vaikutukset eri organisaatioiden välisiin suhteisiin, organisaation tehtäviin tai menettelytapoihin, luottamuselinten toimintaan, henkilöstöön tai hallintoon
- Taloudelliset vaikutukset kunnan tuloihin tai menoihin joko niitä lisäämällä tai vähentämällä
- Strategiavaikutukset, strategian päämäärät ja keskeisimmät kokonaisuudet sekä valtuustokauden tavoitteet ja vuositavoitteet, strategiaa teoiksi vievät ohjelmat ja strategiset asiakirjat (mm. hyvinvointisuunnitelma)
Ennakkovaikutusten arviointia varten on kerätty tietoa:
- Järjestämällä kuntalais- ja vanhempainillat kouluilla: Linjamäki 10.9.2020, Tuomala 15.9.2020 ja Nahkela 29.9.2020
- Järjestämällä henkilöstötilaisuudet ja kuulemiset kouluilla
- Linjamäki: henkilöstötilaisuus 8.9.2002 ja kuuleminen 20.10.2020
- Nahkela: henkilöstötilaisuus 15.9.2020 ja kuuleminen 19.10.2020
- Tuomala: henkilöstötilaisuus 8.9.2020 ja kuuleminen 6.10.2020
- Työskentelemällä lasten kanssa toteuttamalla lasten kuuleminen lasten omilla kouluilla 22.9.-9.10.2020
- Toteuttamalla kyselyt huoltajille, henkilöstölle, kuntalaisille ja luottamushenkilöille (15.-30.9.2020). Kyselyn ja analyysin on toteuttanut Owal Group Oy
- Pyytämällä lausuntoja oppilaskunnilta, vanhempainyhdistyksiltä, neuvostoilta sekä muilta rekisteröidyiltä yhdistyksiltä ja toimijoilta (15.9.-9.10.2020)
- Laatimalla taloudellisia selvityksiä (syys-lokakuu 2020) sekä tuottamalla tietoa ja tilastoja (syys-lokakuu 2020)
Tärkeä osa ennakkovaikutusten arviointia on ollut arvioida vaikutuksia lasten osalta ja lasten itsensä tekemä arviointi asiaan. Lapsivaikutusten arviointi koostuu mm. oppilaskuntien ja neuvostojen lausunnoista sekä lasten ja nuorten kuulemisesta, joka on toteutettu koulujen ja opettajien toimesta 22.9.-9.10.2020.
Lapsivaikutusten arviointi on toteutettu seuraavalla tavalla:
- Oppilaskuntien lausunnot - lausuntopyynnöt on lähetetty oppilaskuntien ohjaaville opettajille 15.9.2020
- Lapsi- ja perheasioiden neuvoston lausunto asiasta lasten ja perheiden näkökulmasta, myöskin muut neuvostot ovat voineet asiasta lausua, kuten nuorisovaltuusto, vammaisneuvosto tai ikäihmisten neuvosto - sama lausuntopyyntö lähtenyt neuvostoille
- Koulujen vanhempainyhdistysten lausunnot
- Lasten kuuleminen, joka toteutetaan lasten ikä huomioiden omassa koulussa. Tähän koulut ovat saaneet halutessaan tukea.
- Laajana toteutetussa pienten koulujen ennakkovaikutusten arvioinnissa on kuntalaisvaikutuksia arvioivassa kyselyssä vastaajina olleet huoltajat. Kyselyssä huoltajat ovat arvioineet vaikutuksia lastensa ja perheidensä näkökulmista.
Taloustiedot on esitetty jokaisessa kuntalaisillassa ja materiaali on toimittu osallistujille sekä vastattu tarkentaviin kysymyksiin iltojen osallistujille sekä lausuntojen antajille. Henkilöstön kuulemisten lausunnot on toimitettu lautakunnan jäsenille.
Ennakkovaikutusten arvioinnin koko valmistelumateriaali on yhteenvedon lisäksi ollut lautakuntien, kunnanhallituksen ja valtuuston käytettävissä. Materiaali on julkaistu kunnan verkkosivuilla kasvatus- ja sivistyslautakunnan 20.10.2020 kokouksen sekä kunnanhallituksen kokouksen 16.11.2020 esityslistojen liitteinä. Kokousten pöytäkirjat liitteineen ovat nähtävillä kunnan verkkosivuilla. Toteutetun kyselyn osalta avoimista vastauksista on laadittu tutkijan toimesta yhteenveto. Kyselyn raakadata ei ole ollut jaossa vastaajien tietosuojan vuoksi.
Ennakkovaikutusten arvioinnissa on tuotu esille Tuusulan kunnan palveluverkkosuunnitelma ja siinä kirjatut tavoitteet oppimisympäristöjen kehittämiselle. Tuusulassa ei olla luomassa avoimia oppimisympäristöjä, vaan kehittämässä oppimisen laatua paremmaksi ja turvaamassa tasa-arvoisen opetuksen järjestämistä. Tuusulassa on julkaistu 2019 palveluverkon kehittämisen tueksi uusien oppimisympäristöjen kehittämisen ohjeistus Iloisen oppimisen Tuusula -käsikirja. Käsikirjassa on huomioitu erilaiset muunneltavien ja joustavien oppimisympäristöjen haasteet: kuten akustiikka, työrauha ja luotu malli suunnitella erilaiset oppimista tukevat tilaratkaisut.
Valtuuston toimivaltaan kuuluu viime kädessä sen arvioiminen, onko valmistelu ollut riittävää ja onko sille toimitettu asian ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto. Mikäli valtuusto katsoo, ettei sille ole toimitettu asian ratkaisemiseksi tarvittavia selvityksiä, valtuusto voi palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi tai lykätä asian käsittelyä myöhemmäksi jättämällä asian pöydälle. Valtuutetuilla on ollut koulujen yhdistämistä koskevaa asiaa käsitellessään tieto laadituista kustannuslaskelmista. Valtuusto on ottanut asian päätettäväkseen. Valtuusto ottaessaan asian päätettäväkseen palauttamatta asiaa uudelleen valmisteltavaksi on pitänyt sille toimitettuja selvityksiä riittävinä päätöksen tekemiseksi ja hyväksynyt valmistelun. Valtuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että asian valmistelu olisi ollut puutteellista tai että valtuutetuille ei ole toimitettu kaikkia tehtyjä koulujen yhdistämiseen liittyviä selvityksiä.
Esteellisyyttä koskeva väite
Valitusperusteena on esitetty, että päätöksentekoon on osallistunut kolme sivistystoimen johtajan alaisuudessa työskentelevää valtuutettua, jotka olisivat olleet esteellisiä käsittelemään asiaa.
Kuntalain 97 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Jos valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan, mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Esteellisyyden syntyminen asiassa edellyttää, että asialla on tai voi olla välittömiä vaikutuksia henkilökohtaisesti juuri valtuutettuun tai hänen läheiseensä. Kunnan henkilöstöön kuuluva tai hänen perhepiiriinsä kuuluva läheinen voi olla esteellinen, kun asiassa on kysymys tietylle henkilöstöryhmälle myönnettävästä edusta tai tiettyyn ryhmään kohdistuvista säästötoimista, kun hän itse kuuluu tuohon ryhmään. Jos päätös koskee koko kunnan henkilöstöä, esteellisyyttä ei ole oikeuskäytännössä katsottu syntyvän.
Linjamäen koulun yhdistäminen Kellokosken kouluun ei vaikuta päätöksentekoon osallistuneiden kunnan viranhaltijoiden, jotka toimivat opettajina Tuusulan kunnassa, asemaan. Vaikutukset henkilöstöön ovat muutoinkin vähäiset, sillä päätöksen perusteella ketään ei irtisanota vaan vakinainen henkilöstö siirretään toiseen kouluun.
Kuntalain 97.3 §:n mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Valtuuston 2. varapuheenjohtaja oli valtuuston 2. varapuheenjohtajan ominaisuudessa läsnä myös kunnanhallituksen kokouksessa asiaa päätettäessä. Tältä osin voidaan todeta, että toisin kuin valituskirjelmässä esitetään, Tuusulan kunnanvaltuuston 2. varapuheenjohtajan palvelussuhde kuntaan ei tee luottamushenkilöä esteelliseksi asiassa.
Päätöksestä tämän lisäksi ilmenee, että Nahkelan koulun rehtori Janne Mellin jääväsi itsensä asian käsittelyn ja päätöksenteon ajaksi. Tältä osin esteellisyysväite on perusteeton.
Mitä tulee valituksissa esitettyihin seikkoihin koskien päätöksen tarkoituksenmukaisuutta, Tuusulan kunnanhallitus toteaa, että kunnallisvalitus voidaan tehdä vain laillisuusperusteella eikä hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu tutkia kunnan päätöksien tarkoituksenmukaisuutta. Tältä osin valituksissa esitetyt tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat tulee jättää huomiotta.