Perustelut
Kaavoitus- ja rakentamislakiehdotus oli laajalla lausuntokierroksella loppuvuonna 2021. Valtaosa lausunnonantajista kannatti uudistuksen tavoitteita, mutta keinoista oltiin erimielisiä. Saadun lausuntopalautteen perusteella hallitus linjasi, että eduskuntaan viedään hallituksen esitys uudeksi rakentamislaiksi sekä maankäyttö- ja rakennuslain muutos, jolla nykyisen rakentamisen pykälät kumotaan ja lakiin lisätään säännökset alueidenkäytön digitaalisuudesta. Jäljelle jäävän kokonaisuuden nimi muutetaan alueidenkäyttölaiksi, mutta sen pykäliin ei tehdä tässä yhteydessä muita sisällöllisiä muutoksia.
Nyt lausuntokierroksella on hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä (RYTJ) ja maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Rakennetun ympäristön tietojärjestelmää koskevan lain tavoitteena on edistää rakennetun ympäristön tiedonhallintaa, tietojen ajantasaisuutta ja laatua, koneluettavuutta sekä saavutettavuutta tarjoamalla pääsy viranomaistietovarannoissa olevaan rakennetun ympäristön tietoon.
Tietojen saatavuus valtakunnallisesti yhdestä järjestelmästä mahdollistaisi toimijoille ajantasaisen tiedonsaannin. Tietoja käytetään lisäksi yhdyskuntarakenteen ja rakennuskannan seurantaan, tilastointiin ja tutkimukseen.
Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen tavoitteena on saattaa kaavat ja tonttijaot tietomalli-muotoisiksi. Kaavojen ja tonttijakojen laatiminen valtakunnallisesti yhteen toimivassa tietomallimuodossa on edellytys kaavojen ja tonttijakojen tallentamiselle rakennetun ympäristön tietojärjestelmässä.
Kannatettavat asiat:
Kunnat tuottavat yhteiskunnan kannalta tärkeätä tietoa rakennetusta ympäristöstä, mutta tiedot ovat nykyjärjestelmissä hajallaan ja niitä on tallennettu erilaisiin järjestelmiin, jotka eivät välttämättä ole yhteensopivia keskenään. Ajantasaisen ja lainvoimaisen tiedon löytäminen voi olla haasteellista.
Rakennetun ympäristön tietojärjestelmää koskevan lain tavoitteena on edistää rakennetun ympäristön tiedonhallintaa, tietojen ajantasaisuutta ja laatua, koneluettavuutta sekä saavutettavuutta tarjoamalla pääsy viranomaistietovarannoissa olevaan rakennetun ympäristön tietoon. Rakennetun ympäristön tietovarannosta olisi tarkoitus löytyä yhdenmukainen ja ajantasainen tieto esteettömästi käyttäjien saatavilla koko yhteiskunnassa.
Ajantasaisen ja luotettavan tiedon saaminen koneluettavassa muodossa on viranomaisten sekä alan toimijoiden kannalta tärkeätä. Se on myös kansalaisten tiedonsaannin sekä suunnittelun osallisuuden kannalta kannatettavaa.
Tietomallipohjaisuus ja koneluettavuus tehostaisivat kunnan tiedonhallintaa sekä toimintatapoja, ja tästä tulee pidemmän aikavälin hyötyä. Lisäksi rakennetun ympäristön tietojen toimittaminen valtiolle helpottuisi, mikäli lain tavoitteessa onnistuttaisiin.
Lakiesityksen tavoitteet ovat kannatettavia ja hyödyttävät yhteiskuntaa, alan toimijoita ja edistävät digitalisaatiota sekä mahdollistavat uusia palveluita ja liiketoimintaedellytyksiä. Yhtenäisen ja valtakunnallisen tietojärjestelmän luominen on siten perusteltua. Ehdotuksen mukainen järjestelmä ei kuitenkaan näkemyksemme mukaan muuta ratkaisevasti nykytilaa eikä asetettuihin lain tavoitteisiin päästä.
Tuusulan kunnan kannalta ongelmalliset sekä selvennystä tai muutosta vaativat asiat:
- On arvioitavissa, että lakiehdotus esitetyssä muodossa enemmän hankaloittaisi kokonaisuutena kuntien kaavoituksen toimintaedellytyksiä kuin parantaisi. Lakiehdotus toteutuessaan lisää tehtävien päällekkäisyyttä kuntien ja valtion välillä, sekä vuorovaikutuksen haasteellistumista kaavoituksessa. Vastuu-, velvollisuus- ja oikeuskysymyksiin ei ole eräiltä osin otettu kantaa joko ollenkaan tai vain yleispiirteisesti, viitaten myöhemmin tarvittaviin erillisiin päätöksiin, joiden aikataulua tai käytännön toteutumisedellytyksiä ei ole kuitenkaan todettu.
- Lakiuudistuksen tavoittelema yhden luukun periaate ei ehdotuksessa nykyisessä muodossaan ole välttämättä kaikkein toimivin ratkaisu, koska toisiinsa lomittuvien rakennetun ympäristön tiedot on hajautettu Suomen ympäristökeskukselle (SYKE) ja Maanmittauslaitokselle. Epävarmuutta on siinä, saadaanko kaikki tiedot yhdestä paikasta ajantasaisena, lainvoimaisena ja määrämuotoisena. Esimerkiksi, onko rekisteristä saatavilla ainoastaan rakennus- ja kaavoitustiedot ilman mahdollisuutta saada kiinteistötietoja (lakiluonnos 3 §)? Lakiehdotuksesta ei selkeästi ilmene, miten uudessa tilanteessa kiinteistötiedot siirtyvät nykyistä kiinteistötietojärjestelmää ylläpitävältä Maanmittauslaitokselta kunnalle. Kiinteistötiedot jouduttaisiin nykyisen lakiehdotuksen mukaan pyytämään erikseen Maanmittauslaitokselta eikä tavoiteltu yhden luukun periaate toteutuisi uudessa tietojärjestelmässä.
- Onko Suomen ympäristökeskus oikea taho järjestelmän ylläpitäjäksi? Maanmittauslaitokselta löytyy paljon muitakin rakennettuun ympäristöön liittyviä tietoja ennestään. Lisäksi kunnat, toimittavat kaava- ja rakennustiedot Maanmittauslaitokselle jo nykyisin. Tehtävä olisi aivan uusi SYKE:lle eli järjestelmän kehittäminen pitäisi aloittaa täysin tyhjästä. Maanmittauslaitoksella on ennestään myös hyvin kokemusta sopimushallinnasta ja aineistonluovuttamisesta kunnille sekä muille toimijoille.
- Kunnalla on hallussaan lainvoimainen rekisteri. Lakiluonnoksessa esitetyn rinnakkaisrekisterin syntyminen johtaisi välittömästi siihen, ettei voida olla varmoja tiedon ajantasaisuudesta ja oikeellisuudesta uudessa järjestelmässä ja ajantasaisin tieto olisi joka tapauksessa tarkastettava kunnasta. Tiedonhallinnan yleisiin periaatteisiin on kuulunut vakiintuneena toimintatapana vuosikymmenet, että tiedon on löydyttävä vain yhdestä paikasta. Jos niin ei toimita, vakavien virheiden, ristiriitojen ja erilaisten yhteensovittamiseen liittyvien prosessien sekä oikeusasteissa asioiden selvittelyn ajantarve kasvaa huomattavasti.
- Uusi yhteisrekisteri synnyttäisi käytännössä rinnakkaisen ja kuntien rekistereihin verrattuna eri sisältöisen rekisterin. Lakiesityksen mukaan kunnilla olisi velvollisuus viipymättä toimittaa ajantasainen tieto uuteen rekisteriin, mutta on epäselvää, kuinka hyvin tämä tulisi käytännössä toimimaan kaikkien kuntien osalta. On vaarana, että syntyy kaksi rekisteriä, jotka ajan kuluessa tulevat eroamaan toisistaan entistä enemmän. Nykyiset kaavat (ei-tietomalliset kaavat) jäävät ainoastaan kunnalle eikä niitä ole oletettavasti tarkoitus siirtää uuteen järjestelmään.
- Tiedon siirtely tai kuten RYTJ:tä koskevissa aineistoissa ja vuorovaikutuksessa todetaan ”kopiointi”, on täysin uusi ylimääräinen työvaihe tiedontuottajalle kunnassa
- Yhteiskunnalle, kuntalaisille ja asiakkaille koituva hyöty syntyy kuntien prosessien ja palvelujen kehittämisestä sekä yhteen toimivista, saavutettavista, helppokäyttöisistä ja ristiriidattomista tiedoista. Sitä tavoitetta ei tue esitetty RYTJ:ää koskeva laki, jossa syntyy rinnakkaisrekisteri, jossa uusia työvaiheita sekä riskejä.
- Lakiuudistuksesta pitäisi selvitä selkeämmin, mikä kaava-aineisto on lainvoimainen (esim. lakiluonnos (MRL muutos) 55§ (asemakaavakartta vai tietomalli).
- Kuntien rakennusvalvonnat ovat yhteistyössä kaavoitus- ja kiinteistötoimen kanssa yhtenäistäneet nykyisiä Maankäyttö ja rakennuslain (MRL) tulkintoja kaavoista, kaavamääräyksiä ja toimintatavoista. Nykyiset maankäytön rekisterit liittyvät keskenään toistensa kanssa ja muutos yhdessä rekisterissä aiheuttaa usein muutostarvetta toisessa rekisterissä. Uudet tietomallit johtavat toimintatapojen ja järjestelmien välisen integraation perusteelliseen uudistamisen tarpeeseen. Riskinä uudessa tietomallissa on, että eri tietomallit alkavat ajan kuluessa eroamaan keskenään:
- Lakiesityksessä ei ole määritelty kaavoituksen ja rakennusluvituksen yhteydessä syntyvän kokonaistietomallin muodon ja sisällön vaatimuksia riittävästi käytännöntasolla.
- Kiinteistörajan hieman muuttuessa uudessa rajankäynnissä joudutaan nykyistä ajantasakaavaa korjaamaan kiinni kiinteistörajaan, jotta kaavan alkuperäinen tarkoitus säilyy. Miten tällainen korjaus tehdään tulevaisuudessa? Voidaanko tietomalliin tehdä jälkikäteen muutoksia ja tehdäänkö muutokset prosessin yhteydessä jokaiseen rekisteriin?
- Muodostuuko kaavatietomallista nykyisen ajantasakaavan tyyppinen muuttuva lainvoimainen vai muuttumaton aineisto? Molemmat tilanteet aiheuttavat ongelmia rinnakkaisrekisterin kannalta. Ajantasaisen tiedon saa ainoastaan kunnasta eikä RYTJ:n aineistoon voi lähtökohtaisesti luottaa, koska lainvoimaisuushetkestä muuttunutta tilannetta ei ole korjattu rekisteriin. Tietomalliin ei lainvoimaistumisen jälkeen voi tehdä pieniä korjauksia tai muutoksia ja toisiinsa limittyvät rekisterit alkavat eroamaan toisistaan.
- RYTJ-rekisterin ylläpito olisi kunnalle uusi ylimääräinen rekisterinpitovelvoite eikä se ole kuntien kannalta tarkoituksenmukaista. Lakiuudistuksesta aiheutuisi kustannuksia (tietojärjestelmät ja henkilökunnan koulutus ym.) kunnille ja se heikentäisi kuntien mahdollisuuksia päättää tietopalveluistaan ja niiden rahoituksesta itsenäisesti. Esitetty ylimääräinen työ kuntatasolla on kunnan asiakkaiden palvelusta pois.
- Lakiuudistus antaisi SYKE:lle oikeuden jakaa edelleen kuntien omistamaa ja tuottamaa dataa pitäen maksutuotot itsellään. Tämä on kunnan, joka omistaa ja tuottaa tiedon, kannalta epäoikeudenmukaista.
- Uudessa järjestelmä osoitetietojen muodostuminen siihen on epäselvää. Esimerkiksi epäselvää on:
- Mistä virallinen osoite uuteen järjestelmään tulee?
- Lähettääkö kunta jatkossa osoitetiedot huoneistotietojärjestelmään, uuteen osoitetietojärjestelmään vai RYTJ:n?
- Mistä postinumeroalueet tulevat uuteen järjestelmään?
- Uuden rekisterin kautta kunnat välittäisivät tietoja myös muille valtion toimijoille, mutta näiden velvollisuutta hankkia tietonsa uudesta rekisteristä ei mainita selkeästi.
- Jääkö kunnille erillinen tiedotusvelvollisuus esimerkiksi Verottajalle RYTJ:hin jo ”lähetetyistä” tiedoista?
- Tiedon (esimerkiksi mitä rakennuksia tai rakennuksen osia merkitään rekisteriin) ja tietokenttien sisältö (rakennusten tunnistetiedot yms.) pitäisi yhtenäistää mahdollisimman hyvin rakennetun ympäristön aineistojen (esim. Kunnat, verottaja, RYTJ) kesken, jotta tietoaineistojen väliset analyysimahdollisuudet helpottuisivat ja toimintatavat yhtenäistyisivät.
- Kuntien ja pienten toimijoiden mahdollisuudet käsitellä BIM-malleja ovat rajalliset tai jossain tapauksissa olemattomat. Lakiluonnoksessa on epäselvää, mitkä rakennusluvat vaatisivat BIM-mallin. Tässä päätöksenteko olisi hyvä pitää kunnalla.
- Lisäksi kuntalaisilla ei ole kattavia edellytyksiä kyetä käyttämään tietomalleja, koska heillä ei ole tiedon saantiin tarvittavia resursseja, edellyttävää ohjeistusta, koulutusta tai ohjelmistoja.
Tuusulan kunnan lausunto
Ympäristöministeriö on julkaissut lausuntopyynnön rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä 17.6.2022-12.8.2022 väliseksi ajaksi. Ottaen huomioon lain merkittävyyden kunnan toimintaan ja talouteen, on luonnoksen nähtäville ja lausuttavaksi asettaminen kesken kuntien kesälomakauden erittäin hankala ja haasteellinen ajankohta lausuntopyynnöille. Lain valmistelua on tehty aivan liian nopealla aikataululla ja tämä vaarantaa lain huolellisen sekä perusteellisen valmistelun. Lausunnonantajilla ei ole ollut mahdollisuutta perehtyä lakiluonnokseen huolellisesti ja lausunnon valmistelu sekä päätöksenteko vaikeutuvat tai estyvät jopa kokonaan. Tuusulan kunta pitää lausuntokierroksen aikataulua kohtuuttomana ja näkee tällaisen lainvalmistelun olevan huonoa hallintotapaa.
Lakiluonnoksessa esitetty digitalisaation edistämisen tavoite sekä tietomallipohjaisuus ja koneluettavuus ovat kannatettavia ja yhteiskunnan sekä kuntien kannalta erittäin tarpeellisia uudistuksia. Nyt lausunnolla olevan lakiesityksen mukaisesti toteutettuina lopputulos ei tulisi vastaamaan esityksessä asetettuja tavoitteita ja uusi järjestelmä toisi ylimääräisiä kustannuksia sekä velvoitteita kunnille parantamatta merkittävästi nykytilaa.
Lakiluonnos ei ratkaise käytännöllisiä valtakunnallisia tai kunnallisia tiedonhallinnan ongelmia, eikä siinä huomioida julkishallinnon toimijoiden rooleja, vastuita ja oikeuksia. Lakiehdotus RYTJ:stä ei esitetyssä muodossaan keskeneräisenä ja puutteellisena tuo digitalisaatiolla tavoiteltua kustannustehokkuutta julkishallintoon ja kuntiin sekä yhteiskunnan tarpeisiin, jolloin kyse olisi valtavan suuresta virheinvestoinnista, jonka maksajana olisivat kunnat eli kuntalaiset.
RYTJ:n valmisteluun liittyy edelleen useita liian avoimeksi jääneitä lainsäädännöllisiä sekä menettelyihin ja toimintatapoihin liittyviä seikkoja, joista ei todennäköisesti saada esitetyn perusteella yhtenäistä näkemystä päätöksentekoon. Siksi RYTJ:n käyttöönotto esitetyllä aikataulla näyttäytyy erittäin kyseenalaisena jopa potentiaalisesti vahingollisena. Vaikka digitalisaatiota on kuntien ja valtion tasoilla kehitettävä, lakiehdotuksen vaikutuksiltaan selvittämätön, siten epätarkasti määritelty keskitetty järjestelmä ei ole hyväksyttävissä.
Tuusulan kunnan näkemyksen mukaan lakihanketta ei pitäisi viedä eteenpäin luonnoksen mukaisena.