Perustelut
Asia: Vastaus lausuntopyyntöön Helsingin hallinto oikeuden asiassa 180/2023, T2, MEL
Valituksen alainen päätös:
Tuusulan valtuuston päätös 12.12.2022 § 164, Kaavoitussuunnitelma 2023-2026
Asian esittely ja tausta
Tuusulan valtuuston päätöksestä 12.12.2022 § 164 on jätetty valitus Helsingin hallinto-oikeuteen. Helsingin hallinto-oikeus on pyytänyt asiasta kunnan lausunnon ja antanut lisäaikaa lausunnon toimittamiseen 13.3.2023 mennessä. Selvityksen antaa hallintosäännön mukaan kunnanhallitus.
Valittajan mukaan Tuusulan valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä sekä päätös on ollut perustuslain 6 §:n ja 22 §:n sekä hallintolain 6 §:n, 27 §:n, 28 §:n ja 45 §:n vastainen. Perusteluina mm. toimielinten päätösesitysten, niiden liitteiden ja päätösten riittämättömät perustelut ja vaikeaselkoisuus, liiteasiakirjan väärä päivämäärä, liiteasiakirjojen karttojen esitystavan epäjohdonmukaisuus, maanomistajien epätasa-arvoinen kohtelu sekä päätöksen syntyminen virheellisessä järjestyksessä lautakunnan jäsenen esteellisyyden takia. Valituksesta ei käy selkeästi ilmi millä perusteella kaavoitussuunnitelma on lakien vastainen. Valittaja vaatii, että päätös on kumottava ja asia on palautettava uudelleen valmisteluun sekä hänelle tulee korvata syntyneet oikeudenkäyntikulut.
Lausunto on laadittu toistamatta valituksen perusteluja. Valituskirje liitteineen on asian liitteenä.
LAUSUNTO
Päätöksen muutoksenhakukelpoisuus
Tuusulan kunta katsoo, että kaavoitussuunnitelmaa koskeva päätös ei ole valituskelpoinen. Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, koska päätös koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa. Pöytäkirjaan on päätynyt virheellisesti valitusosoitus. Päätös kaavoitussuunnitelmasta on verrattavissa valmistelun luonteiseen päätökseen, sillä kaavoitussuunnitelma ei ohjaa kaavoituksen sisältöä eikä kaavoitussuunnitelmasta päättämisessä ole kysymys kaavoituksen käynnistämisestä (vrt. Kuntaliiton julkaisu ”Esteellisyys ja kaavoitus” Sampsa Matilainen 2014 s. 40).
Kysymys kuntien kaavoitussuunnitelmien ja -ohjelmien hyväksymispäätösten muutoksenhakukelpoisuudesta on hallintokäytännön tarkastelun perusteella osoittautunut tulkinnanvaraiseksi. Jotkut kunnat ovat liittäneet päätöksiin muutoksenhakuohjeen ja toiset eivät. Asiaa käsittelevä oikeuskäytäntö on niukkaa, mutta Korkein hallinto-oikeus päätyi ratkaisussaan 16.4.2015/1022 Kirkkonummen kaupungin kaavoitusohjelmaa koskevassa valitusasiassa tulkintaan, että kaupungin päätös ei ollut valituskelpoinen ja siihen oli liitetty väärä muutoksenhakuohje. Korkein hallinto-oikeus päätyi siten samaan ratkaisuun kuin aiemmassa vaiheessa Helsingin hallinto-oikeus ja perusteli päätöstään seuraavasti: ”Kaupunginvaltuuston päätös kaavoitusohjelman hyväksymisestä sisältää päätöksen siitä, mitä alueita kunta aikoo kehittää suunnittelun avulla. Ohjelma ohjaa maankäytön, liikennejärjestelmien ja kunnallistekniikan suunnittelua kunnassa. Vaikka vuoden 2015 ohjelma on hyväksytty sitovaksi, päätöksellä ei ole sitovaa oikeusvaikutusta kaavoituspäätöstä tehtäessä. Päätökset kaavasta ja sen sisällöstä tehdään erikseen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn kaavoitusprosessin mukaisesti. Kaupunginvaltuuston päätös on luonteeltaan periaatepäätös ja kaavoituksen valmistelu. Kunnallisia valituksia ei saa tehdä tämänkaltaisista periaatepäätöksistä ja valmistelusta.”
Korkeimman hallinto-oikeuden em. ratkaisu ei ollut ns. vuosikirjapäätös vaan ns. muu ratkaisu. Koska kysymys päätöksen valituskelpoisuudesta on ollut pitkälti tulkinnanvarainen, Tuusulan kunta katsoo, että myös valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tulee hylätä perusteettomana. Mikäli hallinto-oikeus, yhtyen kunnan tarkentuneeseen näkemykseen, katsoo, että Tuusulan kunnan päätös kaavoitussuunnitelman hyväksymisestä ei ollut muutoksenhakukelpoinen päätös, kunta pyytää poistamaan päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjeen tarpeettomana.”
Valitusperusteista
Kunnalla on kaavoitusmonopoli ja siten valta päättää itse missä ja mitä alueita kunta kaavoittaa parhaaksi näkemässään järjestyksessä, MRL 51 §. Kaavoitussuunnitelman kaavatyöt on otettu kaavoitussuunnitelmaan joko asemakaavahakemusten tai kunnan omasta aloitteesta. Asemakaavatyöt on priorisoitu kolmeen kiireellisyysluokkaan perustuen erityisesti asuntotuotantotarpeeseen, elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistämiseksi ja kunnan vetovoiman turvaamiseksi. Tällöin kunnan elimet voivat hyväksyä muutoksia ja kiireellisyysjärjestyksiä kaavoitussuunnitelmaan. Monet priorisoidut kaavatyöt ovat myös vaativia, mistä johtuen ne kestävät useamman vuoden ja täten toistuvat kaavoitussuunnitelmissa. Kaavoitussuunnitelma 2023-26 ja Tuusulan yleiskaava 2040 ovat olleet molemmat syksyllä 2022 toimielinkäsittelyssä eivätkä ne ole keskenään ristiriidassa. Kaavoitussuunnitelman kaavahankkeet ovat yleiskaavan nykyisillä asuinalueilla tai muilla käyttötarkoitusalueilla, joita ei ole vaiheistettu tai yleiskaavan 1. vaiheen asumisen laajentumisalueilla. Täten kaavoitussuunnitelma toteuttaa valtuuston 14.11.2022 hyväksymää päätöstä Tuusulan yleiskaavasta 2040 (päätöksestä valitettu).
Kunnan oikeutta päättää alueiden kaavoitusjärjestyksestä tässä tilanteessa/ajankohdassa tukee myös se, että Ympäristöministeriö ei ole antanut Tuusulan kunnalle MRL 177 §:n ja MRL 178 §:n mukaisia suunnitteluvelvoitteita, jotka vaikuttaisivat kaavoitusjärjestyksekseen (ja siten kaavoitussuunnitelman prioriteetteihin).
Kaavoitussuunnitelman aluerajaukset tai ”pallukat” eivät ole tarkkarajaisia, eivätkä sitenkään ohjaa kaavoituksen sisältöä ja ulottuvuutta. Täten kaavoitussuunnitelman perusteella ei voida täysin arvioida kaavojen maanomistusoloja tai kaavatöiden lopullista laajuutta tai kaikkia tavoitteita. Osa vireillä olevista asemakaavatöistä on tapauskohtaisesti merkitty osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisin rajauksin.
Kaavoitussuunnitelman 2023-26 sisältö ja kaavatöiden kiireellisyysjärjestys on kuvattu ja perusteltu riittävästi toimielinten asiateksteissä. Lisäksi asiakohdassa on valmistelijan ja esittelijän nimi, jotka antavat lisätietoa tarvittaessa. Listatekstien lisäksi toimielimille on annettu kokouksissa kattava selostus kaavavarannosta, MAL-sopimuksessa esitettyjen tavoitteiden toteutumisedellytyksistä, suhteessa valmisteilla olevaan Tuusulan yleiskaavaan 2040 ja kunnan kannalta keskeisten kaavatöiden tavoitteista ja niiden merkityksestä kunnan kehittymiseen ja talouteen. Kokouksissa käytyä keskustelua, mielipiteitä tai evästyksiä ei kirjata pöytäkirjaan.
Kun valtuusto on hyväksynyt päätöksen, se on samalla arvioinut päätöksen tekemiseen tarvittavan valmistelun ja tiedon olleen riittävät.
Kunnanhallituksen kokouksen 28.11.2022, § 424 Kaavoitussuunnitelma 2023-2026 päätöksen liitteenä oleva kaavoitussuunnitelma on päivätty KH 31.10.2022, koska kyseisenä lokakuun päivänä kaavoitussuunnitelmaa esiteltiin kunnanhallitukselle varsinaista kunnanhallituksen kokousta edeltävässä talousarvioesittelyssä. Päivämäärää ei muutettu, koska sen sisältö ei muuttunut varsinaiseen kunnanhallituksen kokoukseen.
Kunta katsoo, että lautakunnan jäsen arkkitehti Antti Heikkilä ei ole ollut esteellinen kaavoitussuunnitelmaa käsiteltäessä ja täten osallistui siihen liittyvään päätöksentekoon 26.10.2022, §94. Koska kyse on valmistelua koskevasta päätöksestä, ei esteellisyyssäännöksiä sovelleta tämän päätöksen yhteydessä, vaan vasta kaavoituksen tai kaavan muuttamisen käynnistämisestä lukien. Kuntaliiton julkaisu ”Esteellisyys ja kaavoitus” (Sampsa Matilainen) s.40 mukaan Kaavoitusohjelman hyväksyminen ei ohjaa kaavoituksen sisältöä, eikä siinä ole kyse kaavoituksen käynnistämisestä. Lautakunnan jäsen Antti Heikkilä on antanut kunnanhallituksen lausuntoa varten vastineen ja ilmoittanut, että hän ei omista kiinteistöjä, joihin kaavoitussuunnitelmassa esitetään kaavatöitä.
Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.
Kaavoitussuunnitelma 2023-26 on kaikilta osin perustuslain ja erityislainsäädännön mukainen.
Tuusulan kunnan vaatimukset
Tuusulan kunnanhallitus vaatii, että
- valitus tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta,
- toissijaisesti, mikäli hallinto-oikeus tutkii valituksen, valitus tulee kokonaisuudessaan hylätä perusteettomana,
- valittajan esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä perusteettomana.
Päätös
Ehdotus hyväksyttiin.
Kaavoituspäällikkö Anne Olkkola selosti asiaa ja yleiskaavasuunnittelija Henna Lindström oli asiantuntijana kokouksessa.