Rakennusvalvontajaosto, kokous 21.1.2021

Perustelut

Asian tausta

Caruna Oy ja Tuusulan kunta ovat solmineet sijoitussopimuksen uuden sähköjohdon ja jakokaapin sijoittamisesta katualueelle Kurjentielle. Töiden suorittamiseksi Caruna Oy on hakenut kunnalta katulupaa. Kunta on katuluvassa (Liite 1) määrännyt, että asennuksessa on noudatettava kaivutyöohjetta (Liite 2). Ohje edellyttää, että kaapelit on sijoitettava suojaputkeen.  Caruna Oy on saattanut määräyksen lainmukaisuuden Tuusulan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen eli rakennusvalvontajaoston ratkaistavaksi, (Liite 3).

Ratkaisupyynnön hakija

Caruna Oy

Päätös, josta ratkaisua vaaditaan ja oikeus saada asiansa käsitellyksi:

Katulupaan LP-858-2017-01023 liittyvä ehto noudattaa kaivutyöohjeen määräystä ”Kaivantoon asennettavat sähkö- ja telekaapelit on aina suojattava vähintään suojaputkella ja merkittävä merkkinauhalla.”

Ratkaisupyynnön keskeinen sisältö:

Vaatimukset:

1. Kunnan katuluvassa antama putkitusmääräys poistetaan lakiin perustumattomana
2. Katuluvan voimassaoloaikaa pidennetään siten, että hakijalla on rakennusvalvontaviranomaisen päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen riittävästi aikaa toteuttaa ilmoituksensa mukainen toimenpide.

Hakija on esittänyt perusteluinaan seuraavaa:

1. Kunnan antama putkitusmääräys ei perustu lakiin (putkitusmääräys ei ole Kunnossapitolain 14 a §:n 3 momentin tarkoittama työn suorittamista koskeva määräys).
2. Kunnalla ei ole toimivaltaa antaa kaapeleiden teknisiä ominaisuuksia koskevia määräyksiä
3. Putkitusmääräys ei ole Kunnossapitolain 14 a §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla tarpeellinen
4. Suojaputkitus heikentää sähköverkon toimivuutta, ei ole taloudellinen ja on kunnan katurakenteen kannalta heikompi ratkaisu

Vaatimus liitteineen on liitteenä.

Yhdyskuntatekniikan päällikön Petri Juholan vastine ratkaisupyyntöön

Johtava rakennustarkastaja on pyytänyt Tuusulan kuntakehityksen- ja tekniikan toimialan yhdyskuntatekniikalta vastineen. Vastine liitteineen on luettavissa kokonaisuudessaan esityslistan liiteosiosta. Ohessa on selostettu vastineen keskeinen sisältö:

Sijainti ja olosuhteet

Kysymyksessä on 1kv voimakaapeli, jolla jaetaan sähköä Kurjentien pientalojen 29-35 sähköliittymiin. Kaapeli asennetaan 70 cm:n syvyyteen katuluvan liitekarttojen osoittamaan paikkaan uuden ja vanhan jakokaapin väliin (Liite 4). Kaapeli sijoittuu kapeaan ojan ja ajoradan väliseen johtokäytävään. Samassa johtokäytävässä ovat myös vesijohto, jätevesiviemäri ja telekaapeli. Johtokäytävän leveys on noin 1,5.

Kurjentie on vanha tonttikatu, jota on saneerattu viimeksi 1990-luvun alussa (liite 5). Kaavan mukaisen katu-alueen leveys on 16 m, josta ajoradan osuus on 6 m. Ajoradan pohjoispuolella olevan kevyen liikenteen väylän osuus on 3,75 m. Katualueen reunoilla kiinteistöihin rajoittuen on molemmin puolin viherkaistat. Etelänpuoleisella noin 3,5 m leveällä viherkaistalla on avo-oja, pohjoispuolella ojapainanne. Vesijohto (Æ 150 VRA) ja jätevesiviemäri (Æ 300 B) samoin kuin kunnan valosähköjohto, Elisan telekaapeli ja Carunan sähköjohto sijoittuvat katualueen eteläreunaan (Liite 6). Hulevesiviemäri (Æ 315 M) sijoittuu ajoradan pohjoisreunaan ja on rakennettu kevyen liikenteen väylän yhteydessä vuonna 1992. Kurjentien eteläpuolen kiinteistöjen kuivatus perustuu pääosin avo-ojaan.

Kurjentien rakenteellinen kunto on hyvä…tyydyttävä. Katurakenteessa on paikoitellen vaurioita, jotka johtuvat kadun viimeisimmän saneerauksen jälkeen tehdyistä poikittaisista johto- ja kaapelivedoista ja niiden huonosta tiivistämisestä. Vesijohto ja viemäri ovat elinkaarensa loppupäässä ja tulevat saneerattaviksi lähivuosina. Viemäri on mahdollista saneerata sujuttamalla, vesijohdon saneeraus vaatii kadun auki kaivua.

Kunnan toimivalta

Kunnan toimivalta ja tämän nojalla annettu määräys on perustunut kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (669/1978, jäljempänä KPL) 14 a §:ään, sekä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, jäljempänä MRL) 84 §:ään.

KPL 14 a §:ssä on säädetty kadulla ja yleisellä alueella tehtävässä työssä noudatettavista seikoista. Pykälän 1 mom mukaan työstä vastaavan on tehtävä työstä kadulla ja yleisellä alueella ilmoitus kunnalle. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 281/2004 s, 20) todetaan, että työllä tarkoitetaan erilaisten johtojen, kaapeleiden tai putkien sijoittamiseksi tai korjaamiseksi tehtäviä töitä ja myös esimerkiksi kiinteistön rakentamis- tai korjaamistöitä, joiden suorittamiseksi on tarpeen rajata osa viereisestä kadusta tai muusta yleisestä alueesta työmaa-alueeksi. Säännösten tarkoituksena on antaa kunnalle mahdollisuus ohjata, valvoa, ajoittaa ja sovittaa yhteen töitä ja niiden suorittamista niin, että töistä liikenteelle tai muulle käytölle aiheutuvia haittoja voidaan estää ja vähentää. Näin voidaan varmistaa suunnittelun ja toteutuksen hyvä taso, ehkäistä kadun rakenteiden heikkenemistä ja edistää katujen esteettömyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä. Ilmoittaminen kunnalle on välttämätöntä myös siksi, että kunta voi toteuttaa sille maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn velvollisuuden johtojen, laitteiden ja rakenteiden yhteen sovittamiseksi.

Kunnan maankäyttö- ja rakennuslain 84 §:n mukainen kadunpitoon kuuluva yhteensovittamistehtävä koskee katualuetta sekä sen yläpuolisia ja alapuolisia johtoja, laitteita ja rakenteita. KPL:n yleisperusteluissa (HE 281/2004 s. 10) todetaan, että yhteensovittamisen tarkoituksena on huolehtia siitä, että kaikki yhdyskunnan ja kiinteistöjen toiminnan kannalta oleelliset verkostot ja laitteet voidaan sijoittaa tarkoituksenmukaisella tavalla. Samalla pyritään huolehtimaan siitä, että kaivutöiden yhteydessä ei vahingoiteta alueella ennestään olevia johtoja, laitteita tai katurakenteita.

KPL 14 a §:n 3 mom mukaan ilmoituksen johdosta kunta voi antaa työn suorittamisesta määräyksiä, jotka ovat tarpeen työstä mahdollisesti liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi.

Suojaputki suojaa kaapelia maan tiivistymisen ja painumisen aiheuttamalta mekaaniselta kulutukselta sekä sen läheisyydessä tehtävien kaivutöiden aiheuttamilta vahingoilta. Kaapeleiden yleinen asennussyvyys on routarajan vuoksi 70 cm maanpinnasta mitattuna, mutta asennussyvyyksissä voi olla suurtakin paikallista vaihtelua, joka johtuu esimerkiksi kaapeleiden alla olevista rakenteista, kaapeleiden risteämisestä sekä mahdollisesti jälkeenpäin tehdyistä maansiirroista. Kun kaapeli on asennettu väriltään keltaiseen helposti havaittavissa olevaan suojaputkeen, kaapelin löytäminen kaivannosta ja erottaminen muista samassa kaivannossa olevista johdoista on helpompaa. Koska suojaputkilla voidaan saavuttaa varmemmin suojaetäisyydet viereisiin johtoihin, eikä poikkeamia 70 cm:n asennussyvyydestä tarvitse erikseen huomioida ja koska kaapeli on suojattu töiden aikana siirtyvien kivien ja maamassojen aiheuttamilta vahingoilta, sijoittamistyö ja sen valvonta on turvallisempaa kuin ilman suojaputkea.

Suojaputkitus myös helpottaa esiin kaivetun sähkökaapelin käsittelyä mm. katuinfran ja kadun varren kiinteistöinfran saneeraustöiden yhteydessä. Carunan kaivuohjeen kohdassa 2.3 esiin kaivetun kaapelin suojaus todetaan seuraavaa: ”Tilapäisesti esiin kaivetuksi jäävä kaapeli on suojattava A-luokan (SFS 5608) suojaputkella (keltainen) tai vastaavalla, (Liite 7). Jos kaapeli on jo asennusvaiheessa suojattu suojaputkella, ei putkea tarvitse vaihtaa suojausluokan takia. Kaapelisuojaukset on merkittävä jännitteisestä kaapelista varoittavilla kilvillä tai kaapelin merkkinauhalla. Kaapelisuojaukset kiinnitetään maahan tai muuhun asennusalustaan siten etteivät ne pääse helposti liikkumaan. Kaapelin päältä ei saa ajaa ajoneuvoilla. Kaapelin suojausta pitää valvoa ja puutteet korjata viipymättä. Sivullisten pääsy kaapeleiden läheisyyteen on estettävä työmaa-alueen rajaamisella ja aitaamisella.” Työskentely on täten kokonaisuutena turvallisempaa ja esiin kaivu tuottaa vähemmän haittaa verrattuna siihen, että kaapeli on suojattu vain varoitusnauhalla. Myös kaapelin vaurioitusriski esiin kaivun yhteydessä suojattuna on parempi kuin ilman suojausta. Samoin kaapelinäyttöissä ja sähköjohtojen ”kylmäksi” laittamisessa tapahtuvien inhimillisten erehdysten aiheuttamat turvallisuusriskit, läheltä piti tilanteet pienenevät oleellisesti.

Suojaputkella lisäksi ennaltaehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa. Mahdollinen kaivutarve rajoittuu ainoastaan kaivojen ympäristöön, jolloin katurakenne vaurioituu suppeammalta alalta, ja työmaan estehaitta rajoittuu pienemmälle alalle suojaamattoman sähköjohdon korjaamiseen verrattuna. Sähköjohtojen saneerauksissa haitta- ja estevaikutuksen ero suojaputkeen asennetun ja asentamattoman sähköjohdon välillä korostuu.

Kaapelireitin sijainti kapeassa, osittain ojaluiskaan sijoittuvassa johtokäytävässä, jossa alimpana sijaitsee lähivuosina saneerattavia vesihuollon johtoja ja laitteita, suojausvaatimus on tarpeen kaapelista liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville muille johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi. Edellä esitetyn perusteella on myös selvää, että suojaputkituksella edesautetaan verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaista sijoittamista hyvin rajallisessa katutilassa maankäyttö ja rakennuslain 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti.

Ratkaisupyynnössä mainitun standardin merkityksestä MRL:n ja KPL:n mukaisessa päätöksenteossa

Sähköturvallisuuslain (1135/2016) 31 § ja 82 §:n nojalla on säädetty sähkölaitteistojen rakenteellisen turvallisuuden ja sähkötyöturvallisuuden olennaisista turvallisuusvaatimuksista. Olennaisten turvallisuusvaatimusten katsotaan täyttyvän, jos sovelletaan tiettyjä turvallisuusstandardeja tai vastaavia julkaisuja. Lain 33 § ja 84 §:n mukaisesti Sähköturvallisuusviranomaisen eli Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tehtävänä on julkaista tällaisten standardien ja julkaisujen luettelo. Luettelo on julkaistu Tukes- ohjeena 19/2017 S 10 (Sähkölaitteistojen turvallisuutta ja sähkötyöturvallisuutta koskevat standardit).

Keskeisimmät näistä standardeista ovat SFS 6000 Pienjännitesähköasennukset sekä SFS 6001 Suurjänniteasennukset. Standardin SFS 6000 (2012) kohdan 814.5 mukaan ”upotettaessa maahan kaapeleita, joissa ei ole maadoitettavaa kosketussuojaa, esim. AXMK-tyyppiä, on alle 0,7 m syvyiseen kaapeliojaan asennettavilla kaapeleilla aina oltava taulukon 814.1 mukainen mekaaninen suojaus”, (Liite 8). Taulukon 814.1 mukaan, jossa kuvataan ilman metallista kosketussuojaa olevan maakaapelin suojausvaatimuksia eri asennussyvyyksillä, vähintään 70 cm:n syvyyteen asennettavalle AXMK- kaapelille riittää suojaustoimenpiteenä varoitusnauha; mekaaniseksi suojaksi tarkoitettua putkea ei siis edellytetä.  Kyseessä on minimivaatimus, joka ei kiellä parempaa suojaustapaa, joten kyseisen standardin ja määräyksen välillä ei ole oikeudellista ristiriita, ja näin ollen standardilla ei ole tässä tapauksessa oikeudellista merkitystä MRL:n ja KPL:n mukaisessa oikeusharkintaisessa päätöksenteossa. Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella onkin yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama ja muun muassa Kuntaliiton suosittelema käytäntö, (Liite 9).

Kustannusvaikutuksista

Carunan toimittamassa Energiaviraston lausunnossa on otettu kannaksi, että suojaputki olisi asennettava siellä, missä se on tarkoituksenmukaista turvallisuuden vuoksi. Lausunnossa todetaan, että elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi suojaputkella kuin ilman suojaputkea. (Liite 10).

Liite 1            Katulupa, (sisältyy Carunan vaatimuskirjeestä)

Liite 2            Kaivutyöohje (sisältyy Carunan vaatimuskirjeestä)

Liite 3            Ratkaisupyyntö vaatimuksineen, (ensimmäinen liite)

Liite 4            Sijoitussuunnitelma

Liite 5            Kurjentie, rakennussuunnitelma

Liite 6            Verkostokartta

Liite 7            Caruna Oy:n ohje (sisältyy Carunan vaatimuskirjeestä)

Liite 8            Standardi, osa 8-814 (sisältyy Carunan vaatimuskirjeestä)

Liite 9            Kuntaliiton lausunto

Liite 10          Energiaviraston lausunto (sisältyy Carunan vaatimuskirjeestä)

Asian ratkaisu

Rakennusvalvonnan käsitys asiassa on yhteneväinen kuntakehityksen- ja tekniikan toimialan käsityksen kanssa. Suojaputkivaatimus on perusteltu ratkaisu etenkin mm. seuraavista syistä:

• Energiaviraston lausunnossa on otettu kannaksi, että suojaputki olisi asennettava siellä, missä se on tarkoituksenmukaista turvallisuuden vuoksi. Lausunnossa todetaan, että elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi suojaputkella kuin ilman suojaputkea
   
• Suojaputkituksella edesautetaan verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaista sijoittamista hyvin rajallisessa katutilassa maankäyttö ja rakennuslain 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti.
   
• Suojaputkella lisäksi ennaltaehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa.
   
• Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella on yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama käytäntö.
   
• Sähkökaapeleiden putkitus on Kuntaliiton suosittelema käytäntö.
   
• Rakennusvalvonnan käsitys on sama kuin yhdyskuntatekniikan, eli kunta oli toimivaltainen asettamaan putkitusta koskevan vaatimuksen. Kunnan toimivallan ja tämän nojalla annetun määräyksen perustana on kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 14 a § sekä maankäyttö- ja rakennuslain 84 §.
   
• Eräissä kunnissa on vireillä rakennusjärjestyksen muutoksia putkitusvaatimuksen sisällyttämiseksi suoraan osaksi rakennusjärjestyksen määräyksiä, mikä ilmentää tarvetta pitää kiinni putkitusvaatimuksesta myös jatkossa.
   
• Em. perustein rakennusvalvonnan tulkinnan mukaan Caruna Oy:n ratkaisupyyntö tulee hylätä.

Lainsäädäntöä:

Maankäyttö ja rakennuslaki (132/1999) 84 §
Kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (669/1978) 14 a §

Perustelut

Lausuntopyyntö:

Helsingin hallinto-oikeus on lähettänyt rakennusvalvontajaostolle osoitetun lausuntopyynnön koskien Caruna Oy:n tekemää valitusta. Hallinto-oikeuden myöntämän lisäajan puitteissa lausunto tulee toimittaa 8.3.2018 mennessä.

Asian tausta:

Caruna Oy oli jättänyt rakennusvalvontajaostolle osoitetun ratkaisupyynnön koskien katuluvassa annetun putkitusmääräyksen poistamista. Rakennusvalvontajaosto teki asiassa hylkäävän päätöksen 12.12.2017 § 29, josta nyt on valitettu.

Caruna Oy ja Tuusulan kunta ovat solmineet sijoitussopimuksen uuden sähköjohdon ja jakokaapin sijoittamisesta katualueelle Kurjentielle. Töiden suorittamiseksi Caruna Oy on hakenut kunnalta katulupaa. Kunta on katuluvassa määrännyt, että asennuksessa on noudatettava kaivutyöohjetta. Ohje edellyttää, että kaapelit on sijoitettava suojaputkeen. Caruna Oy on saattanut määräyksen lainmukaisuuden kunnan rakennusvalvontaviranomaisen eli rakennusvalvontajaoston ratkaistavaksi.

Valitus:

Caruna Oy vaatii hallinto-oikeutta kumoamaan rakennusvalvontajaoston päätöksen, koska päätöksen valmistelussa ei Caruna Oy:n mukaan ole yhtiötä enää kuultu yhdyskuntatekniikan päällikön asiassa antamasta vastineesta, jonka johtava rakennustarkastaja oli pyytänyt ennen päätöksentekoa. Asia tulee palauttaa rakennusvalvonnalle uudelleen käsiteltäväksi. Rakennusvalvonnan on korvattava yhtiön oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän kuluvaatimuksen mukaisesti.

Perusteena vaatimukselle on yhtiön mukaan menettelyvirhe, joka olisi perustunut hallintolain 34 § 1.mom. vastaiseen toimintaan:

Hallintolaki 34 §

Asianosaisen kuuleminen

Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos:

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Valittajan näkemys on, että yhdyskuntatekniikan päällikön antama vastine olisi ollut sellainen uusi asian ratkaisuun vaikuttava selvitys, josta valittajaa olisi ehdottomasti pitänyt kuulla.

Toissijaisesti Caruna Oy vaatii hallinto-oikeutta kumoamaan päätöksen ja poistamaan päätöksessä olevan putkitusmääräyksen, koska se ei yhtiön mukaan perustu lakiin ja ei ole tarkoituksenmukainen ja muutoin jättää päätöksen voimaan määräten samalla päätöksen voimassaoloajan jatkettavaksi. Vaihtoehtoisesti Caruna Oy vaatii hallinto-oikeutta kumoamaan päätöksen, koska se ei yhtiön mukaan perustu lakiin ja ei ole tarkoituksenmukainen ja palauttamaan asian rakennusvalvonnalle uudelleen ratkaistavaksi, jotta putkitusmääräys voidaan poistaa kaivutyöluvasta.

Valituksen sisältö ilmenee kokonaisuudessa liitteenä olevasta valituskirjelmästä.

Rakennusvalvontajaoston lausunto:  

Rakennusvalvontajaosto vaatii valituksen hylkäämistä kaikilta osin. Väitettyä menettelyvirhettä hallintolain 34 § 1. mom. perusteella ei ole tapahtunut, koska kysymys on ollut hallintolain 34 §:n 2.mom. kohdan 1 mukaisesta tilanteesta, eli vaatimus hylätään heti perusteettomana. Rakennusvalvonta on pitänyt ratkaisupyyntöä perusteettomana siltä osin kuin se koskee putkitusmääräyksen poistamista kunnan katuluvasta LP-858-2017-01023 (Kurjentie), jossa oleva ehto putkituksesta noudattaa kaivutyöohjeen määräystä ”Kaivantoon asennettavat sähkö- ja telekaapelit on aina suojattava vähintään suojaputkella ja merkittävä merkkinauhalla.

Rakennusvalvontajaosto lausuntonaan hallinto-oikeudelle uudistaa suojaputkivaatimuksen perusteet, jotka on eritelty valituksenalaisen päätöksen osiossa ”Asian ratkaisu” sivuilla 5-6. Kysymys on ennen kaikkea turvallisuudesta, koska katuja auki kaivettaessa suojaamattomat sähköjohdot ovat osoittautuneet turvallisuusriskiksi. Sähköjohtojen paikkatiedot ovat likimääräisiä ja johtonäytöt ovat luvattoman usein virheellisiä tai puutteellisia. Putkitusvaatimuksessa kyse on myös verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaisesta sijoittamisesta hyvin rajallisessa katutilassa MRL 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti. Sähkökaapeleiden putkitus on Kuntaliiton suosittelema käytäntö. Eräissä kunnissa, esim. Järvenpäässä, on vireillä rakennusjärjestyksen muutos jossa putkitusmääräys otetaan suoraan osaksi rakennusjärjestyksen määräyksiä. Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella on yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama käytäntö. Suojaputkituksella lisäksi ennalta ehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa haittaa ja vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa katurakenteita rikkomatta. Energiaviraston mukaan elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi kuin ilman suojaputkea. Kunnan toimivallan ja annetun määräyksen perustana on kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 14 a §  ja MRL 84 §.

Yhdyskuntatekniikan päällikölle annettiin tilaisuus vastineeseen, koska kyse on kunnan päätöksestä ja osapuolten väliseen sijoitussopimukseen perustuvasta rakennustyöstä kunnan katualueella ja sen edellytyksiin kohdistuvasta muutosvaatimuksesta. Vastineen antamisella ei ollut ratkaisevaa merkitystä asian lopputulokseen. Myöskään sillä, että Caruna Oy:lle olisi annettu vielä mahdollisuus lausua asiassa ja vielä kerran vastustaa putkitusmääräystä ei olisi ollut vaikutusta lopputulokseen, eli ratkaisupyynnön hylkäämiseen.

Rakennusvalvontajaosto katsoo, että edellä esitetyt perusteet, erityisesti turvallisuusnäkökulma huomioiden, ovat niin selkeät putkitusmääräyksestä kiinnipitämisen puolesta, että erityistä tarvetta Caruna Oy:n kuulemiselle ei enää ollut. Rakennusvalvontajaoston näkemyksen mukaan kunnalla on ollut suorastaan virkavastuuseen perustuva velvollisuus määrätä maasähkökaapeli suojattavaksi suojaputkella.

Rakennusvalvontajaosto toteaa, että oikeudenkäynti ei ole johtunut viranomaisen virheestä, eikä sille näin ollen ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 mom. mukaista perustetta. Oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.  

Caruna Oy ilmoittaa perusteeksi toissijaiselle vaatimukselle pitkälti samat seikat kuin se on tuonut esille Helsingin hallinto-oikeudessa tällä hetkellä vireillä olevassa saman tyyppisessä asiassa koskien Järvenpään kaupungin asettamaa putkitusmääräystä. Näitä perusteita ei kuitenkaan avata sen enempää valituskirjelmässä. Tässä vaiheessa yhtiö vetoaa ratkaisupyynnössään ja Järvenpäätä koskevassa valitusasiassa esittämäänsä.  Lisäksi yhtiö pyytää hallinto-oikeudelta mahdollisuutta täydentää valitustaan myöhemmin yksityiskohtaisemmilla perusteilla. Koska valittaja tyytyy uudistamaan ratkaisupyynnössä esitetyt perustelut ja vain yleisesti viittaa Järvenpään kaupungin kanssa vireillä olevaan oikeusprosessiin rakennusvalvontajaosto, viitaten edellä selostettuihin ratkaisupyynnön hylkäämisperusteisiin, vaatii valituksen hylkäämistä myös toissijaisten vaatimusten osalta.

Yhtiön valituksessa on väitetty, että rakennusvalvontajaoston päätöksessä olisi referoitu harhaanjohtavasti Energiaviraston lausuntoa ja että rakennusvalvontajaosto olisi ollut puolueellinen. Rakennusvalvontajaosto kiistää väitteen ja toteaa toimineensa asiassa puolueettomasti ja päätyneensä ratkaisuun mitään osapuolta suosimatta.

Lopuksi rakennusvalvontajaosto toteaa, että putkitusmääräyksen ottamisesta rakennusjärjestyksen määräyksiin on esitetty toisistaan eroavia asiantuntijanäkemyksiä, joten putkitusmääräyksen väittäminen laittomaksi on ennen aikaista. Asia ratkaistaneen lopulta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Rakennusvalvontajaosto liittää lausuntoonsa vielä Liikenneviraston ohjeen 4/2011 Sähköjohdot ja maantiet, jossa on selostettu sähkökaapeleiden kaivamiseen liittyviä riskejä sekä turvallisuusnäkökohtia.

Perustelut

Asian tausta

Caruna Oy ja Tuusulan kunta ovat tehneet sijoitussopimuksen uuden sähköjohdon ja jakokaapin sijoittamisesta katualueelle Tuusulan Kurjentielle. Töiden suorittamiseksi Caruna Oy on hakenut kunnalta katulupaa. Kunta on katulupapäätöksessä LP-858-2017-01023 määrännyt, että asennuksessa on noudatettava kunnan kaivutyöohjetta. Ohje edellyttää muun ohella, että kaapelit on sijoitettava suojaputkeen. Caruna Oy on saattanut määräyksen lainmukaisuuden kunnan rakennusvalvontaviranomaisen ratkaistavaksi kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 14 a §:n 4 momentin mukaisesti. Tuusulan kuntakehityksen ja tekniikan toimialan yhdyskuntatekniikan päällikkö oli rakennusvalvonnan pyynnöstä antanut vastineen ratkaisupyynnön johdosta. Rakennusvalvontajaosto ratkaisi asian 12.12.2017  § 29 varaamatta Caruna Oy:lle erillistä tilaisuutta lausua yhdyskuntatekniikan päällikön vastineesta. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 29.6.2018 kumonnut rakennusvalvontajaoston päätöksen ja palauttanut asiaratkaisua antamatta putkitusmääräystä koskevan asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätös liitteenä (Päätös Helsingin hallinto_oikeus 29.6.2018).

Kuuleminen ennen uutta käsittelyä

Hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen asiassa on käyty useampi vastinekierros kuulemisen turvaamiseksi. Caruna Oy on antanut 3 vastinetta:

1. 17.10.2018 päivätty vastine (Carunan vastine 17.10.2018)
2. 18.1.2019 päivätty vastine (Carunan vastine 18.1.2019)
3. 29.3.2019 päivätty vastine (Carunan vastine 29.3.2019)

Tuusulan kunnan yhdyskuntatekniikan päällikkö on antanut 2 vastinetta:

1. 27.12.2018 päivätty vastine (Yhdyskuntatekniikan vastine 27.12.2018)
2. 6.3.2019 päivätty vastine (Yhdyskuntatekniikan vastine 6.3.2019)

Ratkaisupyynnön hakija ja vaatimukset:

Ratkaisupyynnön hakijana on Caruna Oy.

Päätös, josta ratkaisua vaaditaan ja oikeus saada asiansa käsitellyksi:
Katulupaan LP-858-2017-01023 liittyvä ehto noudattaa kaivutyöohjeen määräystä ”Kaivantoon asennettavat sähkö- ja telekaapelit on aina suojattava vähintään suojaputkella ja merkittävä merkkinauhalla.”

Ratkaisupyynnön keskeinen sisältö:

Vaatimukset:

1. Kunnan katuluvassa antama putkitusmääräys poistetaan lakiin perustumattomana
2. Katuluvan voimassaoloaikaa pidennetään siten, että hakijalla on rakennusvalvontaviranomaisen päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen riittävästi aikaa toteuttaa ilmoituksensa mukainen toimenpide.

Hakija on esittänyt perusteluinaan seuraavaa:

1. Kunnan antama putkitusmääräys ei perustu lakiin (putkitusmääräys ei ole Kunnossapitolain 14 a §:n 3 momentin tarkoittama työn suorittamista koskeva määräys).
2. Kunnalla ei ole toimivaltaa antaa kaapeleiden teknisiä ominaisuuksia koskevia määräyksiä
3. Putkitusmääräys ei ole Kunnossapitolain 14 a §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla tarpeellinen
4. Suojaputkitus heikentää sähköverkon toimivuutta, ei ole taloudellinen ja on kunnan katurakenteen kannalta heikompi ratkaisu
Vaatimus liitteineen on liitteenä. (Carunan ratkaisupyyntö 11.9.2017 liitteineen)

Yhdyskuntatekniikan päällikön Petri Juholan vastine ratkaisupyyntöön:

Johtava rakennustarkastaja oli pyytänyt Tuusulan silloisen kuntakehityksen- ja tekniikan toimialan (nykyisin kasvun ja ympäristön toimialue) yhdyskuntatekniikalta vastineen. Vastine liitteineen on luettavissa kokonaisuudessaan esityslistan liiteosiosta. (Yhdyskuntatekniikan vastine 14.11.2017 Carunan ratkaisupyyntöön)

Ohessa on selostettu vastineen keskeinen sisältö:

• Sijainti ja olosuhteet
  Kysymyksessä on 1kv voimakaapeli, jolla jaetaan sähköä Kurjentien pientalojen 29-35 sähköliittymiin. Kaapeli asennetaan 70 cm:n syvyyteen katuluvan liitekarttojen osoittamaan paikkaan uuden ja vanhan jakokaapin väliin (Liite d). Kaapeli sijoittuu kapeaan ojan ja ajoradan väliseen johtokäytävään. Samassa johtokäytävässä ovat myös vesijohto, jätevesiviemäri ja telekaapeli. Johtokäytävän leveys on noin 1,5. Kurjentie on vanha tonttikatu, jota on saneerattu viimeksi 1990-luvun alussa (liite e). Kaavan mukaisen katu-alueen leveys on 16 m, josta ajoradan osuus on 6 m. Ajoradan pohjoispuolella olevan kevyen liikenteen väylän osuus on 3,75 m. Katualueen reunoilla kiinteistöihin rajoittuen on molemmin puolin viherkaistat. Etelänpuoleisella noin 3,5 m leveällä viherkaistalla on avo-oja, pohjoispuolella ojapainanne. Vesijohto (Æ 150 VRA) ja jätevesiviemäri (Æ 300 B) samoin kuin kunnan valosähköjohto, Elisan telekaapeli ja Carunan sähköjohto sijoittuvat katualueen eteläreunaan (Liite f). Hulevesiviemäri (Æ 315 M) sijoittuu ajoradan pohjoisreunaan ja on rakennettu kevyen liikenteen väylän yhteydessä vuonna 1992. Kurjentien eteläpuolen kiinteistöjen kuivatus perustuu pääosin avo-ojaan.

Kurjentien rakenteellinen kunto on hyvä…tyydyttävä. Katurakenteessa on paikoitellen vaurioita, jotka johtuvat kadun viimeisimmän saneerauksen jälkeen tehdyistä poikittaisista johto- ja kaapelivedoista ja niiden huonosta tiivistämisestä. Vesijohto ja viemäri ovat elinkaarensa loppupäässä ja tulevat saneerattaviksi lähivuosina. Viemäri on mahdollista saneerata sujuttamalla, vesijohdon saneeraus vaatii kadun auki kaivua.

• Kunnan toimivalta
  Kunnan toimivalta ja tämän nojalla annettu määräys on perustunut kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (669/1978, jäljempänä KPL) 14 a §:ään, sekä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, jäljempänä MRL) 84 §:ään. KPL 14 a §:ssä on säädetty kadulla ja yleisellä alueella tehtävässä työssä noudatettavista seikoista. Pykälän 1 mom. mukaan työstä vastaavan on tehtävä työstä kadulla ja yleisellä alueella ilmoitus kunnalle. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 281/2004 s, 20) todetaan, että työllä tarkoitetaan erilaisten johtojen, kaapeleiden tai putkien sijoittamiseksi tai korjaamiseksi tehtäviä töitä ja myös esimerkiksi kiinteistön rakentamis- tai korjaamistöitä, joiden suorittamiseksi on tarpeen rajata osa viereisestä kadusta tai muusta yleisestä alueesta työmaa-alueeksi. Säännösten tarkoituksena on antaa kunnalle mahdollisuus ohjata, valvoa, ajoittaa ja sovittaa yhteen töitä ja niiden suorittamista niin, että töistä liikenteelle tai muulle käytölle aiheutuvia haittoja voidaan estää ja vähentää. Näin voidaan varmistaa suunnittelun ja toteutuksen hyvä taso, ehkäistä kadun rakenteiden heikkenemistä ja edistää katujen esteettömyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä. Ilmoittaminen kunnalle on välttämätöntä myös siksi, että kunta voi toteuttaa sille maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn velvollisuuden johtojen, laitteiden ja rakenteiden yhteen sovittamiseksi.

Kunnan maankäyttö- ja rakennuslain 84 §:n mukainen kadunpitoon kuuluva yhteensovittamistehtävä koskee katualuetta sekä sen yläpuolisia ja alapuolisia johtoja, laitteita ja rakenteita. KPL:n yleisperusteluissa (HE 281/2004 s. 10) todetaan, että yhteensovittamisen tarkoituksena on huolehtia siitä, että kaikki yhdyskunnan ja kiinteistöjen toiminnan kannalta oleelliset verkostot ja laitteet voidaan sijoittaa tarkoituksenmukaisella tavalla. Samalla pyritään huolehtimaan siitä, että kaivutöiden yhteydessä ei vahingoiteta alueella ennestään olevia johtoja, laitteita tai katurakenteita.

KPL 14 a §:n 3 mom. mukaan ilmoituksen johdosta kunta voi antaa työn suorittamisesta määräyksiä, jotka ovat tarpeen työstä mahdollisesti liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi. Suojaputki suojaa kaapelia maan tiivistymisen ja painumisen aiheuttamalta mekaaniselta kulutukselta sekä sen läheisyydessä tehtävien kaivutöiden aiheuttamilta vahingoilta. Kaapeleiden yleinen asennussyvyys on routarajan vuoksi 70 cm maanpinnasta mitattuna, mutta asennussyvyyksissä voi olla suurtakin paikallista vaihtelua, joka johtuu esimerkiksi kaapeleiden alla olevista rakenteista, kaapeleiden risteämisestä sekä mahdollisesti jälkeenpäin tehdyistä maansiirroista. Kun kaapeli on asennettu väriltään keltaiseen helposti havaittavissa olevaan suojaputkeen, kaapelin löytäminen kaivannosta ja erottaminen muista samassa kaivannossa olevista johdoista on helpompaa. Koska suojaputkilla voidaan saavuttaa varmemmin suojaetäisyydet viereisiin johtoihin, eikä poikkeamia 70 cm:n asennussyvyydestä tarvitse erikseen huomioida ja koska kaapeli on suojattu töiden aikana siirtyvien kivien ja maamassojen aiheuttamilta vahingoilta, sijoittamistyö ja sen valvonta on turvallisempaa kuin ilman suojaputkea.

Suojaputkitus myös helpottaa esiin kaivetun sähkökaapelin käsittelyä mm. katuinfran ja kadun varren kiinteistöinfran saneeraustöiden yhteydessä. Carunan kaivuohjeen kohdassa 2.3 esiin kaivetun kaapelin suojaus todetaan seuraavaa: ”Tilapäisesti esiin kaivetuksi jäävä kaapeli on suojattava A-luokan (SFS 5608) suojaputkella (keltainen) tai vastaavalla, (Liite g). Jos kaapeli on jo asennusvaiheessa suojattu suojaputkella, ei putkea tarvitse vaihtaa suojausluokan takia. Kaapelisuojaukset on merkittävä jännitteisestä kaapelista varoittavilla kilvillä tai kaapelin merkkinauhalla. Kaapelisuojaukset kiinnitetään maahan tai muuhun asennusalustaan siten etteivät ne pääse helposti liikkumaan. Kaapelin päältä ei saa ajaa ajoneuvoilla. Kaapelin suojausta pitää valvoa ja puutteet korjata viipymättä. Sivullisten pääsy kaapeleiden läheisyyteen on estettävä työmaa-alueen rajaamisella ja aitaamisella.” Työskentely on täten kokonaisuutena turvallisempaa ja esiin kaivu tuottaa vähemmän haittaa verrattuna siihen, että kaapeli on suojattu vain varoitusnauhalla. Myös kaapelin vaurioitusriski esiin kaivun yhteydessä suojattuna on parempi kuin ilman suojausta. Samoin kaapelinäyttöissä ja sähköjohtojen ”kylmäksi” laittamisessa tapahtuvien inhimillisten erehdysten aiheuttamat turvallisuusriskit, läheltä piti tilanteet pienenevät oleellisesti. Suojaputkella lisäksi ennaltaehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa. Mahdollinen kaivutarve rajoittuu ainoastaan kaivojen ympäristöön, jolloin katurakenne vaurioituu suppeammalta alalta, ja työmaan estehaitta rajoittuu pienemmälle alalle suojaamattoman sähköjohdon korjaamiseen verrattuna. Sähköjohtojen saneerauksissa haitta- ja estevaikutuksen ero suojaputkeen asennetun ja asentamattoman sähköjohdon välillä korostuu.

Kaapelireitin sijainti kapeassa, osittain ojaluiskaan sijoittuvassa johtokäytävässä, jossa alimpana sijaitsee lähivuosina saneerattavia vesihuollon johtoja ja laitteita, suojausvaatimus on tarpeen kaapelista liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville muille johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi. Edellä esitetyn perusteella on myös selvää, että suojaputkituksella edesautetaan verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaista sijoittamista hyvin rajallisessa katutilassa maankäyttö ja rakennuslain 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti.

• Ratkaisupyynnössä mainitun standardin merkityksestä MRL:n ja KPL:n mukaisessa päätöksenteossa
  Sähköturvallisuuslain (1135/2016) 31 § ja 82 §:n nojalla on säädetty sähkölaitteistojen rakenteellisen turvallisuuden ja sähkötyöturvallisuuden olennaisista turvallisuusvaatimuksista. Olennaisten turvallisuusvaatimusten katsotaan täyttyvän, jos sovelletaan tiettyjä turvallisuusstandardeja tai vastaavia julkaisuja. Lain 33 § ja 84 §:n mukaisesti Sähköturvallisuusviranomaisen eli Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tehtävänä on julkaista tällaisten standardien ja julkaisujen luettelo. Luettelo on julkaistu Tukes- ohjeena 19/2017 S 10 (Sähkölaitteistojen turvallisuutta ja sähkötyöturvallisuutta koskevat standardit).

Keskeisimmät näistä standardeista ovat SFS 6000 Pienjännitesähköasennukset sekä SFS 6001 Suurjänniteasennukset. Standardin SFS 6000 (2012) kohdan 814.5 mukaan ”upotettaessa maahan kaapeleita, joissa ei ole maadoitettavaa kosketussuojaa, esim. AXMK-tyyppiä, on alle 0,7 m syvyiseen kaapeliojaan asennettavilla kaapeleilla aina oltava taulukon 814.1 mukainen mekaaninen suojaus”, (Liite h). Taulukon 814.1 mukaan, jossa kuvataan ilman metallista kosketussuojaa olevan maakaapelin suojausvaatimuksia eri asennussyvyyksillä, vähintään 70 cm:n syvyyteen asennettavalle AXMK- kaapelille riittää suojaustoimenpiteenä varoitusnauha; mekaaniseksi suojaksi tarkoitettua putkea ei siis edellytetä.  Kyseessä on minimivaatimus, joka ei kiellä parempaa suojaustapaa, joten kyseisen standardin ja määräyksen välillä ei ole oikeudellista ristiriita, ja näin ollen standardilla ei ole tässä tapauksessa oikeudellista merkitystä MRL:n ja KPL:n mukaisessa oikeusharkintaisessa päätöksenteossa. Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella onkin yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama ja muun muassa Kuntaliiton suosittelema käytäntö, (Liite i).

• Kustannusvaikutuksista
  Carunan toimittamassa Energiaviraston lausunnossa on otettu kannaksi, että suojaputki olisi asennettava siellä, missä se on tarkoituksenmukaista turvallisuuden vuoksi. Lausunnossa todetaan, että elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi suojaputkella kuin ilman suojaputkea. (Liite j).

Liite a         Katulupa, (sisältyy Carunan vaatimuskirjeeseen)
Liite b         Kaivutyöohje (sisältyy Carunan vaatimuskirjeeseen)
Liite c         Ratkaisupyyntö vaatimuksineen, (ensimmäinen liite)
Liite d         Sijoitussuunnitelma
Liite e         Kurjentie, rakennussuunnitelma
Liite f          Verkostokartta
Liite g         Caruna Oy:n ohje (sisältyy Carunan vaatimuskirjeeseen)
Liite h         Standardi, osa 8-814 (sisältyy Carunan vaatimuskirjeeseen)
Liite i          Kuntaliiton lausunto
Liite j          Energiaviraston lausunto (sisältyy Carunan vaatimuskirjeeseen)

Asian ratkaisu:

Uusintakäsittelyssä kuulemiskierrosten jälkeenkin Rakennusvalvonnan käsitys asiassa on edelleen pitkälti samansuuntainen nykyisen kasvun ja ympäristön toimialueen (entinen kuntakehityksen- ja tekniikan toimiala) yhdyskuntatekniikan palvelualueen käsityksen kanssa lukuun ottamatta etenkin toimialueen näkemystä MRL 161 §:n soveltumisesta tapaukseen.

Rakennusvalvonta katsoo, että suojaputkivaatimus on perusteltu ratkaisu käsillä olevassa Kurjentien tapauksessa etenkin seuraavista syistä:

1. Energiaviraston lausunnossa on otettu kannaksi, että suojaputki olisi asennettava siellä, missä se on tarkoituksenmukaista turvallisuuden vuoksi. Lausunnossa todetaan, että elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi suojaputkella kuin ilman suojaputkea.
2. Suojaputkituksella edesautetaan verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaista sijoittamista hyvin rajallisessa katutilassa maankäyttö ja rakennuslain 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti. Kurjentie on 1970-luvun alussa rakennettu katu ja se noudattaa poikkileikkaukseltaan kyseisen aikakauden rakennetta ja asemakaavan antamaa tilaa. Caruna Oy on hakenut lupaa sijoittaa 1 kv sähköjohdot katutilaan, joka on jo varattu vesijohdon ja jätevesiviemärin rasitealueeksi. Johtokäytävän leveys on noin 1,5 m. Voimakaapelilla toimitetaan sähköä Kurjentien pientalojen 29-35 sähköliittymiin. Katurakenteessa on Elisa Oyj:n kaapeleita. Kadun toisella puolella on lisäksi jo johtorasite hulevesiviemärille. Rakennusvalvonta arvioi, että MRL 84 §:n yhteensovittamisvelvoitteeseen kuuluu huolehtia siitä, että alueelle myöhemmin johdon sijoittava toimija ei omilla rakenteillaan estä tai vaikeuta alueelle jo aiemmin asennettujen laitteiden käyttöä, huoltoa ja kunnossapitoa.  Kurjentien kohteessa katutila on rajallinen. Rakennusvalvonnan käsityksen mukaan tässä tapauksessa on voitu antaa suojaputkitusmääräys, jotta haitta uuden laitteen sijoittamisesta alueelle jäisi mahdollisimman vähäiseksi jo muille alueelle aiemmin sijoittuneille johdoille.
3. Kasvun ja ympäristön toimialueen yhdyskuntatekniikan palvelualueen vastineesta ilmenee, että kaapelinäytöissä on sattunut merkkaamisvirheitä, joista olisi rakennusvalvonnan arvion mukaan saattanut aiheutua suoranaista hengenvaaraa. Rakennusvalvonta arvioi, että kaapeleiden suojaputkittaminen on omiaan vähentämään jännitteisten kaapeleiden esiin kaivamiseen liittyvää vaaraa, tapahtui kaivaminen käsin tai koneilla. Lisäksi suojaputkitus on omiaan helpottamaan kaapeleiden esiin kaivamista ja ehkäisemään sekä esiin kaivattavan kaapelin, että muiden alueella jo olevien kaapeleiden ja johtojen vioittumista kaivamisen yhteydessä, oli esiin kaivettava kaapeli jännitteinen tai jännitteetön. Näin myös Kurjentien tapauksessa, joissa kyse on sähkökaapelin sijoittamisesta.
4. Suojaputkella lisäksi ennaltaehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa.
5. Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella on useilla alueilla yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama käytäntö.
6. Sähkökaapeleiden putkitus on Kuntaliiton suosittelema käytäntö.
7. Rakennusvalvonnan käsitys on, että kunta oli toimivaltainen asettamaan putkitusta koskevan vaatimuksen. Kunnan toimivallan ja tämän nojalla annetun määräyksen perustana on kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 14 a § sekä maankäyttö- ja rakennuslain 84 §. Rakennusvalvonta kiinnittää huomiota myös 14 a §:n 3. mom. sanamuotoon ”kunta voi antaa ilmoituksen johdosta työnsuorittamisesta määräyksiä, jotka ovat tarpeen työstä mahdollisesti liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi.” Rakennusvalvonnan tulkinnan mukaan sanamuoto ”mahdollisesti” tarkoittaa sitä, että kunta voi antaa määräyksiä, kuten putkitusmääräyksen, ilman vaatimusta/edellytystä siitä, että Caruna Oy:n sähkökaapelin sijoittamisesta haettuun paikkaan edes varsin pienelläkään todennäköisyydellä aiheutuisi haittaa tai vahinkoa 3. momentissa mainituille kohteille. Jo mahdollisuus haitan tai vahingon aiheutumiselle riittäisi määräyksen antamiseen. Rakennusvalvonnan näkemyksen mukaan kasvun ja ympäristön toimialueen yhdyskuntapäällikön vastineissa on riittävän yksityiskohtaisesti kuvattu niitä mahdollisia haittoja ja vahinkoja, joiden ehkäisemistä putkittamismääräyksellä tavoitellaan ja voidaan välttää, mikäli putkittaminen suoritetaan.
8. Lopuksi on otettava huomioon, että eräissä kunnissa on ollut vireillä rakennusjärjestyksen muutoksia putkitusvaatimuksen sisällyttämiseksi suoraan osaksi rakennusjärjestyksen määräyksiä.
9. Edellä mainituin perustein rakennusvalvonnan tulkinnan mukaan Caruna Oy:n ratkaisupyyntö tulee hylätä.

Lainsäädäntöä:

Maankäyttö ja rakennuslaki (132/1999) 84 §
Kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (669/1978) 14 a

Perustelut

Lausuntopyyntö

Tuusulan rakennusvalvontajaosto hylkäsi päätöksellään 7.5.2019 § 19 Caruna Oy:n ratkaisupyynnön, joka koski katuluvassa annetun putkitusmääräyksen poistamista. Helsingin hallinto-oikeus pyytää rakennusvalvontajaoston lausuntoa 4.9.2019 mennessä.

Taustaa

Caruna Oy ja Tuusulan kunta ovat tehneet sijoitussopimuksen uuden sähköjohdon ja jakokaapin sijoittamisesta katualueelle Tuusulan Kurjentielle. Töiden suorittamiseksi Caruna Oy on hakenut kunnalta katulupaa. Kunta on katulupapäätöksessä LP-858-2017-01023 määrännyt, että asennuksessa on noudatettava kunnan kaivutyöohjetta. Ohje edellyttää muun ohella, että kaapelit on sijoitettava suojaputkeen. Caruna Oy on saattanut määräyksen lainmukaisuuden kunnan rakennusvalvontaviranomaisen ratkaistavaksi kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 14 a §:n 4 momentin mukaisesti. Tuusulan kuntakehityksen ja tekniikan toimialan yhdyskuntatekniikan päällikkö oli rakennusvalvonnan pyynnöstä antanut vastineen ratkaisupyynnön johdosta. Rakennusvalvontajaosto ratkaisi asian 12.12.2017 § 29 varaamatta Caruna Oy:lle erillistä tilaisuutta lausua yhdyskuntatekniikan päällikön vastineesta. Helsingin hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 29.6.2018 rakennusvalvontajaoston päätöksen ja palauttanut asiaratkaisua antamatta putkitusmääräystä koskevan asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Rakennusvalvonta varasi useita tilaisuuksia Caruna Oy:lle ja yhdyskuntatekniikan päällikölle lausua toistensa vastineista ennen asian käsittelyä jaostossa. Rakennusvalvontajaosto käsitteli asian uudestaan 7.5.2019 § 19 hyläten Caruna Oy:n ratkaisupyynnön.

Vaatimukset

Caruna Oy vaatii ensisijaisesti, että hallinto-oikeus poistaa päätöksessä olevan putkitusmääräyksen, koska se valittajan mukaan ei perustu lakiin eikä olisi tarkoituksenmukainen ja, että muutoin hallinto-oikeus jättäisi päätöksen voimaan määräten samalla päätöksen voimassaoloajan jatkuvan siten, että valittajalla on päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen riittävästi aikaa toteuttaa ilmoituksen mukainen toimenpide.

Toissijaisesti Caruna Oy vaatii, että hallinto-oikeus kumoaa päätöksen, koska se valittajan mukaan ei perustu lakiin ja se ei ole tarkoituksenmukainen ja että hallinto-oikeus palauttaa asian rakennusvalvontajaostolle uudelleen ratkaistavaksi, jotta putkitusmääräys voidaan poistaa kaivutyöluvasta.

Lisäksi Caruna Oy vaatii, että rakennusvalvontajaosto velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän kuluvaatimuksen mukaisesti.

Valituksen perustelut ilmenevät yksityiskohtaisesti liitteenä olevasta valituskirjelmästä. Siinä esitettävät asiat ovat pitkälti samansuuntaisia kuin Caruna Oy:n aiemmassa ratkaisupyynnössä ja kolmessa sen jälkeen rakennusvalvontajaostolle antamassa vastineessaan.  Valituksessa perusteita on jaoteltu seuraavasti:

4.2. Kunnalla ei ole toimivaltaa putkitusmääräyksen antamiseen.

4.3 Putkitusmääräyksen antaminen ei ole tarpeen.

4.4 Euroopan unionin oikeuden tulkintavaikutus

4.5 Putkitusmääräyksen vaikutus sähköverkkotoimintaan

4.6 Muiden verkonhaltijoiden toiminnan tai Kuntaliiton suosituksen merkitys

4.7 Rakennusjärjestyksen muuttamisesta

4.8 Oikeudenkuluvaatimusten perusteet

Rakennusvalvontajaoston vastaus valitukseen

Rakennusvalvonta on tutustunut Caruna Oy:n valitukseen ja verrannut sitä aikaisempaan valittajan ratkaisupyyntöön vastineineen, sekä yhdyskuntapäällikön vastineisiin. Rakennusvalvonta on valmistellut asiassa rakennusvalvontajaoston lausuntoehdotuksen, joka pohjautuu ratkaisupyynnön johdosta tehtyyn päätökseen.

Lausunto

Valituksen jälkeenkin Rakennusvalvontajaoston käsitys asiassa on edelleen pitkälti samansuuntainen nykyisen kasvun ja ympäristön toimialueen (entinen kuntakehityksen- ja tekniikan toimiala) asian käsittelyn aiemmissa vaiheissa esittämän käsityksen kanssa lukuun ottamatta etenkin toimialueen näkemystä MRL 161 §:n soveltumisesta tapaukseen.

Rakennusvalvontajaosto katsoo, että suojaputkivaatimus on perusteltu ratkaisu käsillä olevassa Kurjentien tapauksessa etenkin seuraavista syistä:

1. Energiaviraston lausunnossa on otettu kannaksi, että suojaputki olisi asennettava siellä, missä se on tarkoituksenmukaista turvallisuuden vuoksi. Lausunnossa todetaan, että elinkaaritarkastelun kautta suojaputkien käyttö voi olla kannattava investointi, vaikka sähköjohdon asentaminen on rakennushetken investointina suurempi suojaputkella kuin ilman suojaputkea.
    
2. Suojaputkituksella edesautetaan verkostojen ja laitteiden tarkoituksenmukaista sijoittamista hyvin rajallisessa katutilassa maankäyttö ja rakennuslain 84 §:ssä mainitun yhteensovittamistehtävän mukaisesti. Kurjentie on 1970-luvun alussa rakennettu katu ja se noudattaa poikkileikkaukseltaan kyseisen aikakauden rakennetta ja asemakaavan antamaa tilaa. Caruna Oy on hakenut lupaa sijoittaa 1 kv sähköjohdot katutilaan, joka on jo varattu vesijohdon ja jätevesiviemärin rasitealueeksi. Johtokäytävän leveys on noin 1,5 m. Voimakaapelilla toimitetaan sähköä Kurjentien pientalojen 29-35 sähköliittymiin. Katurakenteessa on Elisa Oyj:n kaapeleita. Kadun toisella puolella on lisäksi jo johtorasite hulevesiviemärille. Rakennusvalvontajaosto arvioi, että MRL 84 §:n yhteensovittamisvelvoitteeseen kuuluu huolehtia siitä, että alueelle myöhemmin johdon sijoittava toimija ei omilla rakenteillaan estä tai vaikeuta alueelle jo aiemmin asennettujen laitteiden käyttöä, huoltoa ja kunnossapitoa.  Kurjentien kohteessa katutila on rajallinen. Rakennusvalvonjaoston käsityksen mukaan tässä tapauksessa on voitu antaa suojaputkitusmääräys, jotta haitta uuden laitteen sijoittamisesta alueelle jäisi mahdollisimman vähäiseksi jo muille alueelle aiemmin sijoittuneille johdoille.
    
3. Kasvun ja ympäristön toimialan aiemmasta vastineesta ilmenee, että kaapelinäytöissä on sattunut merkkaamisvirheitä, joista olisi rakennusvalvontajaoston arvion mukaan saattanut aiheutua suoranaista hengenvaaraa. Rakennusvalvontajaosto arvioi, että kaapeleiden suojaputkittaminen on omiaan vähentämään jännitteisten kaapeleiden esiin kaivamiseen liittyvää vaaraa, tapahtui kaivaminen käsin tai koneilla. Lisäksi suojaputkitus on omiaan helpottamaan kaapeleiden esiin kaivamista ja ehkäisemään sekä esiin kaivattavan kaapelin, että muiden alueella jo olevien kaapeleiden ja johtojen vioittumista kaivamisen yhteydessä oli esiin kaivettava kaapeli jännitteinen tai jännitteetön. Näin myös Kurjentien tapauksessa, joissa kyse on sähkökaapelin sijoittamisesta.
    
4. Suojaputkella lisäksi ennaltaehkäistään ja vähennetään yleisen alueen rakenteille, johdoille, putkille ja laitteille aiheutuvaa vahinkoa, sillä putkea on mahdollista hyödyntää kaapelikanavana, jota pitkin kaapelia voidaan sujuttaa mahdollisissa vikatilanteissa.
    
5. Sähkökaapeleiden suojaputkitus taajama-alueella on useilla alueilla yleinen ja toimivaksi todettu, verkonhaltijoiden omatoimisesti noudattama käytäntö.
    
6. Sähkökaapeleiden putkitus on Kuntaliiton suosittelema käytäntö.
    
7. Rakennusvalvontajaoston käsitys on, että kunta oli toimivaltainen asettamaan putkitusta koskevan vaatimuksen. Kunnan toimivallan ja tämän nojalla annetun määräyksen perustana on kadun ja eräiden yleisten alueidenkunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (myöhemmin ”Kunnossapitolaki”) 14 a § sekä maankäyttö- ja rakennuslain 84 §. Rakennusvalvontajaosto kiinnittää huomiota myös 14 a §:n 3 mom. sanamuotoon ”kunta voi antaa ilmoituksen johdosta työnsuorittamisesta määräyksiä, jotka ovat tarpeen työstä mahdollisesti liikenteen sujuvuudelle, turvallisuudelle ja esteettömyydelle, kadulla ja yleisellä alueella sijaitseville johdoille ja laitteille sekä kadun ja yleisen alueen rakenteille aiheutuvan haitan ja vahingon vähentämiseksi.” Rakennusvalvontajaoston tulkinnan mukaan sanamuoto ”mahdollisesti” tarkoittaa sitä, että kunta voi antaa määräyksiä, kuten putkitusmääräyksen, ilman vaatimusta/edellytystä siitä, että Caruna Oy:n sähkökaapelin sijoittamisesta haettuun paikkaan edes varsin pienelläkään todennäköisyydellä aiheutuisi haittaa tai vahinkoa 3. momentissa mainituille kohteille. Jo mahdollisuus haitan tai vahingon aiheutumiselle riittäisi määräyksen antamiseen. Rakennusvalvontajaoston näkemyksen mukaan kasvun ja ympäristön toimialueen yhdyskuntapäällikön vastineissa on riittävän yksityiskohtaisesti kuvattu niitä mahdollisia haittoja ja vahinkoja, joiden ehkäisemistä putkittamismääräyksellä tavoitellaan ja voidaan välttää, mikäli putkittaminen suoritetaan.
    
8. Rakennusvalvontajaosto katsoo, että kunnalla on ollut toimivalta putkitusmääräyksen antamiseen kunnossapitolain ja maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Kyse ei sähköturvallisuuslain ja sähkömarkkinalain soveltamisesta. Muutoksenhaunalaisissa päätöksissä ei ole kyse puuttumisesta sähkökaapeleiden fyysisiin ominaisuuksiin tai ensisijassa niiden suojaamisesta. Tarkoitus on ollut ehkäistä sähkökaapelin maahan sijoittamisesta aiheutuvia Kunnossapitolain 14a § 3. mom. tarkoittamia haittoja ja vahinkoja, joista mahdollisesti voi aiheutua. Käytännössä kyse on myös muiden myöhempien kaivajien ja ulkopuolisten suojaamisesta jännitteisen kaapelin vaaroilta. Kunnossapitolain käsitettä ”työn suorittaminen” on tulkittava pysyvämmällä tavalla kuin vai luonteeltaan väliaikaisena, eli toisella tavalla kuin valituksessa esitetään. Valituksessa verrataan maantielain ja kunnossapitolain säännöksiä keskenään. Tältä osin on kuitenkin todettava, että kunnossapitolaki (669/1978) on huomattavasti vanhempi säädös kuin maantielaki (503/2005) ja sen valituksessa mainitut lainkohdat 42 § ja 42a § (23.11.2018 /980), jotka tulivat voimaan vasta 1.1.2019. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta 20.8.2019 saadun tiedon mukaan valituksessa mainittu Helsingin hallinto-oikeuden päätös 29.6.2018 nro 18/0393/5 koskien Järvenpäässä tehtyä putkitusmääräyspäätöstä ei ole vielä lainvoimainen.

Edellä mainituin perustein rakennusvalvontajaosto vaatii, että Caruna Oy:n valitus tulee hylätä perusteettomana.

Rakennusvalvontajaosto vaatii oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä perusteettomana. Rakennusvalvontajaostolla on ollut asiassa lakiin perustuva ratkaisupakko. Ratkaistava asia on ollut monimutkainen ja tulkinnanvarainen, kuten asiassa annetuista runsaista vastineista ja esitetyistä vaatimuksista ilmenee. Rakennusvalvontajaoston toiminnassa ei ole tapahtunut Hallintolainkäyttölain 74 § 2 mom. tarkoittamaa virhettä.

Rakennusvalvontajaosto pitää tärkeänä, että myös yhdyskuntatekniikan päällikölle varataan vielä tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

Perustelut

Asia

Helsingin hallinto-oikeus on 4.12.2019 päätöksellään nro 19/0792/5 Caruna Oy:n valituksesta kumonnut rakennusvalvontajaoston päätöksen 7.5.2019 § 19 ja palauttanut asian jaoston uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että oikeudenkäynnin tarve ei asian tulkinnanvaraisuuteen nähden ole katsottava johtuneen lupajaoston virheestä, eikä siten ole pidettävä kohtuuttomana, että Caruna Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valitustusluvan hakeminen ja valittaminen

Rakennusvalvonta on tutustunut hallinto-oikeuden päätökseen ja asian tulkinnanvaraisuuden vuoksi pitää tärkeänä, että putkitusmääräyksen lainmukaisuudesta käsillä olevassa Kurjentien tapauksessa saataisiin vielä korkeimman hallinto-oikeuden kanta. Rakennusvalvonta pitää myönteisenä, että hallinto-oikeus on valituksesta poiketen, ilmeisesti pitänyt putkitusmääräyksen antamista tietyissä tapauksissa mahdollisena ja kunnan toimivaltaan kuuluvana, vaikka juuri Kurjentien tapauksessa määräys ei olisi tarpeen. Jotta asiaan saadaan varmuus, on kunnan ja jaoston kannalta tärkeää saada vielä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu putkitusmääräyksen  tarpeellisuudesta. Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valitusluvan myöntämistä.  Hallinto-oikeuden päätös on kirjattu saapuneeksi 10.12.2019. Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaantipäivästä. Johtava rakennustarkastaja on lähettänyt rakennusvalvontajaoksen valtuuttamana valituslupahakemuksen ja valituskirjeen sähköpostitse 8.1.2019 korkeimman hallinto-oikeuden kirjaamo-osoitteeseen.