Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta, kokous 13.11.2018

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 108 Lausunto Helsingin hallinto-oikeudelle, jätelain mukainen siivousmääräys, Mäntsälä

TUUDno-2017-424

Valmistelija

  • Tuuli Kuisma, ympäristötarkastaja, tuuli.kuisma@tuusula.fi

Perustelut

Vastinepyyntö

Helsingin hallinto-oikeus pyytää 11.9.2018 saapuneella lähetteellä Keski-Uudenmaan ympäristölautakunnan vastinetta valituksesta, joka on tehty Keski-Uudenmaan ympäristölautakunnan päätöksestä *****. Ympäristölautakunnan päätös koskee juoksevan uhkasakon tuomitsemista. Vastine on pyydetty 12.10.2018 mennessä, mutta sen toimittamiselle on annettu lisäaikaa 20.11.2018 asti. Helsingin hallinto-oikeudessa asian diaarinumero on 05010/18/5149.

Valitus

*****on Helsingin hallinto-oikeuteen 10.9.2018 saapuneessa valituksessaan esitetyillä perusteilla pyytänyt, että Helsingin hallinto-oikeus

  1. kumoaa Keski-Uudenmaan ympäristölautakunnan päätöksen *****asian käsittelyssä tapahtuneiden menettelyvirheiden perusteella;
  2. kumoaa valittajalle tuomitun uhkasakon perusteettomana;
  3. vahvistaa, että uhkasakon asettamiselle ei ole ollut perusteita sekä
  4. velvoittaa Keski-Uudenmaan ympäristölautakunnan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa myöhemmin eriteltävän mukaisesti ja korkolain 4 § 1 momentin mukaisella viivästyskorolla lisättynä kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden ratkaisusta.

Valituksen perustelut

Valittaja on esittämissään perusteluissa katsonut muun muassa, että uhkasakon asettamisen ja tuomitsemisen perusteena olevan velvoitteen asettaminen on perustunut väärään jätelain pykälään.

Valittaja on perustellut uhkasakon kumoamisvaatimustaan sillä, että kiinteistöllä ei ole jätettä, eikä kiinteistö ole roskaantunut. Valituksen mukaan uhkasakon tuomitsemisen edellytykset eivät ole täyttyneet, koska siivousvelvoite on pyritty täyttämään, ja siivoamatta jättämiselle on esitetty pätevä syy. Kiinteistöä ei ole pystytty siivoamaan määräajassa taloudellisista ja aikataulullisista syistä ja myös varaston rakentamisen viivästyminen on viivästyttänyt siivoamista. Kiinteistöä on valituksen mukaan siivottu paljon ja uhkasakon määrän katsottu olevan liian korkea. Valittaja esittää, että olisi edellä mainituilla perusteilla kohtuutonta, jos hän joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Ehdotus

Esittelijä

  • Katariina Serenius, ympäristövalvontapäällikkö, katariina.serenius@tuusula.fi

Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta päättää antaa valituksen johdosta Helsingin hallinto-oikeudelle seuraavan lausunnon.

Ympäristölautakunnan lausunto

Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta katsoo, että valitus tulee hylätä seuraavin perustein:

Päätös on annettu jätelain (646/2011) nojalla. Jätelain 75 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä siivoamisvelvollisen täyttämään velvollisuutensa. Jätelain 75 § 3 momentin mukaan määräyksen antamisesta ja siihen liitettävästä velvoitteen laiminlyönnin varalle asetettavasta tehosteesta säädetään jätelain 13 luvussa. Päätöksen perusteluista on puuttunut maininta jätelain 126 §:stä. Pykäläviittauksen puuttumisella ei ole ollut vaikutusta asiaratkaisuun eikä asianosaisen oikeusturvaan. Valittaja on ollut tietoinen häneen kohdistetun velvollisuuden sisällöstä, asian käsittelyvaiheista ja etenemisestä. Hänelle on tarkastuksilla kerrottu, miten asian käsittelyä jatketaan ja asiaa on selvitetty myös tarkastusmuistioissa. Kuulemiskirjeissä on todettu, että määräyksen tehosteeksi asetetaan juokseva uhkasakko ja että uhkasakko tuomitaan maksettavaksi, mikäli määräystä ei noudateta.

Uhkasakon tuomitsemiselle on ollut uhkasakkolain ja jätelain mukaiset edellytykset. Ympäristölautakunta pyytää Helsingin hallinto-oikeutta tarvittaessa lisäämään jätelain 126 §:n päätökseen.

Asian käsittelyn aiemmat vaiheet

Keski-Uudenmaan ympäristökeskus on suorittanut ensimmäisen tarkastuksen ko. kiinteistöllä 22.7.2014. Tarkastuksen perusteella on annettu kehotus mm. siivota kiinteistöltä siellä sijainneet jätteet. Kiinteistöllä 29.9.2015 tehdyllä tarkastuksella on havaittu, että kehotusta poistaa kiinteistöltä jätteet ei ole noudatettu. Kiinteistöllä olleet jätteet inventoitiin tarkastuksella 21.12.2015 ja inventoinnin perusteella tehtiin arvio kiinteistön siivouskustannuksista. Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta on asettanut *****päävelvoitteen roskaantuneen alueen siivoamiseksi ja sen tehosteeksi 45 000 euron uhkasakon. Päävelvoitetta ei ole noudatettu määräajassa, joten Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta on tuominnut uhkasakon maksettavaksi *****.

Uhkasakon asettamispäätös

Ympäristölautakunta on *****asettanut uuden päävelvoitteen roskaantuneen alueen siivoamiseksi ja sen tehosteeksi juoksevan uhkasakon, jonka peruserä on 45 000 € ja lisäerät 4 000 € jokaiselta alkavalta kuukaudelta velvoitteen laiminlyönnin jatkuessa asetetun määräajan jälkeen. Ennen päätöksen tekoa asianosaiselle on varattu 13.1.2017 päivätyllä kirjeellä mahdollisuus tulla kuulluksi.

Asianosainen on toimittanut Keski-Uudenmaan ympäristökeskukseen 27.2.2017 ja 25.4.2017 ja 5.5.2017 saapuneet vastineet sekä kiinteistöltä pois toimitettujen jätteiden punnitustositteet. Vastineissa on esitetty, että tarvikkeita poistetaan koko ajan sekä listoja siitä, mihin inventaariossa listattuja jätteitä ja kiinteistöllä olleita muita tarvikkeita on käytetty tai toimitettu. Vastineen mukaan kiinteistö on saatu tyhjennettyä ja siistittyä syksyyn mennessä. Tarpeelliset ainekset varastoidaan vastineessa esitetyn mukaan siististi ja tarpeettomat poistetaan. Vastineessa on esitetty, että tonttia ei ole haluttu sotkea siirroilla ennen varaston valmistumista.

Asianosaisen vastineet eivät sisällä tietoa siivoamiseen tarvittavasta ajasta, kuultavan taloudellisesta tilanteesta tai muutakaan seikkaa, joka olisi tullut huomioida siivousvelvoitteen määräämisessä tai tehosteen asettamisessa. Uhkasakon asettamispäätöksen hallintomenettelystä, asetetusta päävelvoitteesta, määräajasta tai tehosteeksi asetetusta uhkasakosta ei ole valitettu. Ympäristölautakunnan päätös *****on siten lainvoimainen.

Uhkasakon tuomitsemispäätös

Asianosaista on kuultu ennen uhkasakon tuomitsemista (valituksen liite 4). Vastineessa ei ole esitetty päteviä tosiasiallisia syitä, jotka olisivat osoittaneet, ettei hän pystyisi suoriutumaan siivoustehtävästä. 30.11.2017 ympäristökeskukseen saapuneessa vastineessa on esitetty, että mikäli asiaa vaaditaan tehtäväksi nopeammin kuin 1 – 2 vuodessa, on tuloksena konkurssi. Asianosainen ei ole aiemmin esittänyt Keski-Uudenmaan ympäristökeskukselle valituksen liitteenä olevia tulo- ja varallisuustietoja, joten ympäristölautakunta ei näe vastineen sisältämän kommentin olevan asiassa uhkasakon tuomitsemiseen tai määrään vaikuttava selvitys. Siivousvelvoitteen kanssa on samanaikaisesti kiinteistölle suunniteltu ja aloitettu mittava rakennushanke. Rakennushankkeella ei ole ympäristölautakunnan näkemyksen mukaan vaikutusta kiinteistön siivoamisvelvoitteen toteuttamiseen, koska inventaariossa kartoitetut jätteet eivät ole hyödyntämiskelpoisia rakentamisessa.

Asianosainen on toimittanut 30.11.2017, 29.1.2018 ja 27.5.2018 ympäristökeskukseen saapuneet vastineet sekä kiinteistöltä pois toimitettujen jätteiden punnitustositteita 2.2.2018 ja 14.5.2018. Valituksen liitteissä 6 ja 7 esitettyjä 26.9.2017 ja 28.9.2017 päivättyjä kirjelmiä sen sijaan ei ole toimitettu Keski-Uudenmaan ympäristökeskukseen.

Tarkastuksilla 16.11.2017 ja 24.5.2018 todettiin, että pääosa kiinteistöllä sijainneista, inventoiduista jätteistä oli edelleen kiinteistöllä ja kiinteistö oli edelleen roskaantunut. Kiinteistö ei ollut siistiytynyt kokonaisuutena merkittävästi.

Jäte ja roskaantuminen 

Kiinteistöllä on suoritettu inventaario 21.12.2015, jossa on luokiteltu osa kiinteistöllä varastoitavasta materiaalista jätteeksi. Kiinteistöllä sijaitsee myös runsaasti sellaista hyödyntämiskelpoista materiaalia, jota ei ole Keski-Uudenmaan ympäristökeskuksen suorittamassa inventaariossa katsottu jätteeksi.

Jätelain (646/2011) mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Valittaja on kertonut mm. 22.7.2014 suoritetulla tarkastuksella, että hän ottaa työmailta käytöstä poistettua tavaraa eli jätettä ja myy sitä eteenpäin tai hyödyntää itse, eikä hänen ammattinsa harjoittaminen olisi taloudellisesti hänelle mahdollista ilman näin toimimalla saatua materiaalia. Jätteiden vastaanotto ja käsittely olisivat edellyttäneet ympäristönsuojelulain (527/2014) 27 §:n mukaisesti ympäristölupaa, jota ei toiminnalle ole haettu.

Jätelain 5 §:n mukaan roskaantumista voivat aiheuttaa jätteen lisäksi myös koneet, laitteet, ajoneuvot, alukset ja muut esineet. Hallituksen esityksen (HE 199/2010 vp s. 107) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan jätelain 72 §:n säännöstä sovellettaisiin myös esineisiin tai aineisiin, jotka eivät kiistatta ole jätettä, mutta jotka niiden kunnon, huolenpidon puutteen tai sijainnin vuoksi voidaan katsoa olevan hylättyjä tai käytöstä poistettuja. Kuten valituksen kohdassa 20 on todettu, roskaantumisen tunnusmerkit voivat täyttyä vaikka kyseessä olisi pelkän esineen jättäminen ympäristöön. Tällaisia esineitä ja aineita, jotka epäasianmukaisen varastoinnin seurauksena ovat muuttuneet jätteeksi, on ko. kiinteistöllä runsaasti.

Jätteellä voi olla taloudellista arvoa ja se voi olla kierrätyskelpoinen. Siten mm. kiinteistöllä varastoitavat metalli-, puu- ja rakennusjätteet ovat jätettä, vaikka ne tai niiden osat voisivat vielä olla uusiokäytettävissä materiaalina. Siivousvelvollisuus perustuu alueen roskaantumiseen eikä sitä harkittaessa ole oikeudellista merkitystä sillä, ovatko roskaantumista aiheuttavat jätteet hyödyntämiskelpoisia vai eivät.

Kiinteistöllä varastoidaan jätteitä suuria määriä siten, että siitä aiheutuu roskaantumista. Jätteistä aiheutuu mm. epäsiisteyttä sekä ihmisen ja eläimen loukkaantumisen vaaraa. Loukkaantumisen riskiä aiheuttavat muun muassa kiinteistöllä olevat lasijätteet, terävät metallijätteet sekä se, että jätteitä on sellaisissa kasoissa, jotka voivat sortua. Kuten myös valituksen kohdassa 22 on mainittu, hallituksen esityksen (HE 199/2010 vp s. 107) jätelain 72 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan roskaantumisen seurausten todentamiseen ei ole objektiivisia kriteerejä, vaan esimerkiksi epäsiisteydeksi katsottaisiin sellaiset seuraukset, jotka yleisesti koettaisiin häiritseviksi. Alueen roskaantumisen arvioinnissa keskeistä ovat tarkastuksilla tehdyt havainnot. Ympäristölautakunta tukeutuu päätöksenteossa valvonnassa syntyvään materiaaliin; tarkastuskertomuksiin ja tarkastuksilta otettuun kuvamateriaaliin, josta roskaantumisen laatu ja laajuus ovat selkeästi havaittavissa. Ympäristölautakunta tekee harvoin katselmuksia roskaantumisasioissa. Kokonaiskuvan alueen roskaantumisesta ja kiinteistön siistiytymisestä saa helposti Itä-Uudenmaan poliisin ottamista ilmakuvista sekä Keski-Uudenmaan ympäristökeskuksen inventaariossa 21.12.2015 ja 24.5.2018 tarkastuksella ottamista kuvista. Valituksen liitteenä 16 olevat kuvat eivät annan totuudenmukaista kuvaa koko kiinteistön tilasta. Keski-Uudenmaan ympäristölautakunta katsoo edellä esitetyin perustein kiinteistön olleen uhkasakon tuomitsemispäätöstä tehdessä edelleen roskaantunut.

Asian käsittelyssä on koko ajan verrattu kiinteistön tilannetta 21.12.2015 suoritetun inventaarion tilanteeseen. Inventaariolistaus on valituksen liitteenä 15 ja valittajan kommenteilla varustettuna valituksen liitteenä 8. Uhkasakon asettamispäätöksessä sekä asettamis- että tuomitsemispäätösten perusteluissa on viitattu ko. inventaarioon. Valittajalle on samassa asiassa tuomittu uhkasakko maksettavaksi jo vuonna 2017. Uhkasakon tuomitsemispäätöksen perusteluista ilmenee, että ympäristökeskuksen suorittamien tarkastusten ja inventaarion perusteella voidaan todeta ko. kiinteistön olevan jätelain 72 §:n tarkoittamalla tavalla roskaantunut.

Kiinteistön epäsiisteydestä on tullut ympäristönsuojeluviranomaiselle lukuisia yhteydenottoja vuosien varrella.

Jätteiden hyödyntäminen

Valituksessa on esitetty, että ympäristökeskuksen jätteeksi luokittelemia materiaaleja käytettäisiin hallin rakentamiseen ja valittajan elinkeinotoimintaan. 21.12.2015 inventaariossa määritellyn jätteen varastointitapa ja määrä eivät tue näkemystä materiaalin uusiokäyttökelpoisuudesta esitetyissä käyttötarkoituksissa.

Kiinteistölle on tuotu merkittäviä määriä jätettä osana elinkeinotoimintaa. Jätteen ammattimainen ja laajamittainen käsittely vaatii ympäristöluvan ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaisesti. Kiinteistöllä on varastoitu myös jätteitä, joiden hyödyntäminen edellyttäisi ympäristölupaa tai muuta viranomaisen hyväksyntää. Kiinteistölle ei ole myönnetty ympäristölupaa tai muuta hyväksyntää jätteiden käsittelyyn tai hyödyntämiseen maanrakentamisessa. Valittaja on jättänyt 17.4.2018 ympäristökeskukseen hakemuksen, joka koskee noin 480 tonnin betoni- ja tiilimurskeen käyttöä polttopuuvaraston ja polttopuun käsittelyalueen pohjan kantavuuden lisäämisessä. Keski-Uudenmaan ympäristökeskus antoi lausunnon hakemuksesta, jonka mukaan jäte voidaan sijoittaa kiinteistölle vain siinä tapauksessa, että toiminnanharjoittaja voi kirjallisesti osoittaa, että jäte täyttää Valtioneuvoston asetuksen eräiden jätteiden hyödyntämisestä maanrakennuksessa (Vna 843/2017) vaatimukset. Toiminnanharjoittajalta vaadittiin ainakin betoni- ja tiilijätteen raekokovaatimusten sekä haitta-aineiden raja-arvovaatimusten täyttymisen osoittamista, jotta hyödyntäminen voitaisiin toteuttaa. Näitä tietoja ei ole toimitettu ympäristökeskukseen.

Uhkasakon määrä

Uhkasakon asettamisen tavoitteena on saada velvoitettu noudattamaan päävelvoitetta. Uhkasakon suuruuden määrittämisessä on käytetty apuna kiinteistöllä 21.12.2015 tehtyä inventointia ja sen perusteella arvioituja jätehuoltokustannuksia. Hallituksen esityksen HE 63/1990 vp (s. 13) mukaan uhkasakkoa ei tule määrittää niin pieneksi, ettei se velvoitteen toteuttamisen edellyttämien kustannusten vuoksi houkuttele päätöksen noudattamatta jättämiseen. Velvoitettavan maksukyky on vain yksi seikka, joka tulee ottaa huomioon uhkasakon suuruutta määritettäessä. Uhkasakon määrää koskeva ratkaisu on tehty viranomaisen käytössä olleiden tietojen perusteella. Uhkasakon suuruutta harkittaessa on lisäksi huomioitu päävelvoitteen laajuus, laatu ja sen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset jotka perustuvat 21.12.2015 tehtyyn inventaarioon.

Mahdollisuus täyttää velvoite

Keski-Uudenmaan ympäristökeskus katsoo, että valittajalla on ollut tosiasiallinen ja oikeudellinen mahdollisuus siivota kiinteistö määräajassa. Päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle ei ole esitetty pätevää syytä. Asianosaista on kehotettu jo vuonna 2014 siivoamaan kiinteistöltä siellä sijaitsevat jätteet ja lopettamaan jätteiden tuominen kiinteistölle. Tämän jälkeen suoritetuilla tarkastuksilla ei ole havaittu merkittävää siistiytymistä. Uhkasakon asettamispäätöksestä tuomitsemispäätökseen on kulunut 13 kuukautta, joten kiinteistön siivoamiselle on ollut hyvin aikaa.

Uhkasakon tuomitseminen pienempänä

Uhkasakkolain (1113/1990) 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osin noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut, taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy. Hallituksen esityksen (HE 63/1990 vp) 11 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan uhkasakon alentamiskynnyksen tulisi olla verrattain korkea, eikä säännöstä ole tulkittava kaavamaisesti siten, että esimerkiksi velvoitteen osittainen täyttäminen aiheuttaisi suoraan uhkasakon alentamisen samassa suhteessa, joten ympäristölautakunnalla ei olisi ollut uhkasakkolain mukaista velvoitetta alentaa uhkasakkoa.

Ympäristölautakunta on tuominnut uhkasakon asetettua pienempänä, koska kiinteistöltä on siivottu merkittävä osuus siellä sijainneesta puujätteestä. Tarkastusten ja ympäristökeskukseen toimitettujen tositteiden perusteella kiinteistöltä on siivottu ja toimitettu asianmukaiseen käsittelyyn vain vähäinen määrä kaikkeen tarkastuksilla todettuun jätteeseen nähden. Mm. 16.11.2017 suoritetulla tarkastuksella asianomainen on kertonut, ettei kiinteistöltä ole viety paljoakaan jätteitä pois. Uhkasakon määrää harkittaessa on käytetty hyödyksi laskelmia siitä, paljonko kiinteistöllä inventoidun jätteen toimittaminen asianmukaiseen käsittelyyn vaatisi. Uhkasakon määrä on asetettu sellaiseksi, että se kannustaisi päävelvoitteen täyttämiseen, eikä velvoitteen laiminlyönti olisi taloudellisesti edullisempaa.

Koska kiinteistö on hyvin roskaantunut ja jätteitä on siirrelty kiinteistön sisällä melko paljon, jätteiden havaitseminen tarkastuksilla on vaikeutunut. Inventaariossa ja tarkastuksilla jätteet on kuitenkin kartoitettu yksityiskohtaisesti.

Valituksessa esitetylle 500 euron uhkasakolle ympäristölautakunta ei näe olevan uhkasakkolain mukaisia perusteita.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Ympäristölautakunta katsoo, että vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tulee hylätä. Ympäristölautakunnan päätös ei ole perustunut väärään laintulkintaan tai ollut siten virheellinen, että oikeudenkäyntikuluja voitaisiin pitää asianosaiselle kohtuuttomina. Valituksessa esitetyt menettelyvirheet eivät tosiasiallisesti ole vaikuttaneet ratkaisun lopputulokseen eivätkä vaarantaneet asiakkaan oikeusturvan toteutumista. Ympäristölautakunta pyytää saada kommentoida valituksessa esitettyä kuluvaatimusta erittelyineen.

Lopuksi

Ympäristölautakunnan lainvoimaisella päätöksellä *****asetettua velvoitetta ei ole pääosin noudatettu asetettuun määräaikaan mennessä. Uhkasakko on tuomittu *****asetettua pienempänä, koska puujätteestä merkittävä osa on siivottu. Tämä on kuitenkin pieni osa kaikesta kiinteistöllä olevasta jätteestä. 24.5.2018 suoritetulla tarkastuksella kiinteistö on ollut edelleen roskaantunut, eikä merkittävää siistiytymistä kokonaisuutena ole tapahtunut. Valitus tulee hylätä.

Päätös

Ehdotus hyväksyttiin


Muutoksenhaku

Päätöksestä ei saa tehdä kuntalain 136 §:n mukaan oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, koska päätös koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa.